[文：觀察者網專欄作家楊立新]。
近期，山西呂梁市永居煤礦“11.16”重大火災事故、黑龍江省華南縣體育館倒塌等多地發生安全事故，引起社會廣泛關注。
應急管理部11月17日發布通知稱，今年以來，全國事故總數持續下降，但重大事故和重大事故明顯，有影響事故和重大事故頻發，安全形勢依然嚴峻複雜。
一。 讓我們從這個問題開始：誰負責安全？
按照國家制定的安全生產管理制度，由生產經營單位承擔主體責任，由黨委、第一黨委開展屬地管理，應急管理部門進行全面監管，行業主管部門實行專業監管。
簡單來說，就是“監督企業履行安全功能”。 其中分為承擔一線治理職能的基層和承擔綜合管理職能的市級以上，形成了“上級基層企業”三級安全生產管理體系。
在現實中，無論是基層上級監督不力，還是企業基層監督的疏忽，還是企業未能按照安全生產標準執行，任何乙個環節的失誤都可能導致安全生產事故的發生。
山西省呂梁市永居煤礦“11.16”重大火災事故現場（圖中央電視台新聞）。
以企業為例。 企業雖然是安全生產的第一道防線，但責任落實難甚至不落實的問題普遍存在。 一些企業認為安全投入增加成本，降低收益，安全生產事故是小概率事件，因此不願意做“虧損交易”。
此前，筆者在華中某縣發現，某家具廠雇用十幾名員工，需要花費60萬元，按照規範要求購買防火除塵裝置。 對於小工廠來說，高昂的成本令人望而卻步。 該縣近三年安全生產事故報告顯示，在事故原因中，“未按照安全標準投入”和“安全設施投入不足”等字樣屢屢出現。
近年來，我國發生的一些重大事故往往與企業未能履行主體責任直接相關。 例如，在2024年內蒙古西吳呼木沁旗“2.23”重大事故中，涉事企業對承包商長期使用非法改裝車輛運送人員、嚴重超載、人貨混載等突出問題視而不見，造成22人死亡、28人受傷今年以來，河北滄州、浙江金華、北京長豐醫院三起重大火災事故也暴露出涉事單位主體責任不落實、消防作業違法等嚴重問題。
二。 因為企業不能既是領跑者又是守門員，所以監督就顯得尤為重要。
隨之而來的問題是：基層能否對企業安全生產進行有效監督、管理和指導？
這裡的實效包括兩個方面：第一，基層能否按照規定履行職責？二是基層是否有監督指導能力
現行的安全生產事故責任歸屬一般強調第乙個方面。 不可否認，一些安全生產事故的發生，確實是由於基層沒有按規定開展工作，如“未定期開展安全生產培訓和應急演練”、“未定期學習安全生產工作”、“檢查不慎、執法不寬、 執法太軟“、”有關部門沒有有效履行職責“等。
然而，在基層培訓過程中，筆者發現，與應急管理幹部的懶惰、懈怠相比，安全生產事故頻發的更深層次原因是基層特別是縣鄉級安全管理能力不足。 這種安全管理能力的缺失，嚴重制約了基層幹部識別發現風險隱患、處置隱患的能力，客觀結果是基層幹部忙於工作，但對降低安全生產事故發生概率作用不大。 這就是我們需要超越現有的膚淺觀察並進行深入分析的地方。
與其他一些治理工作相比，安全生產工作有兩大特點。
一是涉及範圍廣，安全生產事故幾乎在所有行業都會發生。
當被問及需要管理哪些應急管理時，筆者臨時值班的G鄉分管應急管理的副書記直接回答：“安全生產就是管天地空，什麼事都管，只要有風險和事故，我們就負責。 ”
二是安全生產管理技術門檻高，安全生產本質上是對風險隱患的管理。
J街辦事處應急辦公室工作人員在接受筆者採訪時表示，最頭疼的是風險隱患排查。 他的原話是：“風險調查是乙個技術問題，我們是行政人員，很多事情我們根本不懂。 例如，您不了解工業企業安全生產專業專用裝置的功能、時效性和特殊操作規範。 這是我們工作中經常發生的很多事情，比如房屋評估，比如明火工作。 ”
安全生產範圍廣、技術門檻高的特點，對從事安全管理工作的基層幹部能力要求很高。 但從筆者了解到的情況來看，一些基層**和部門不具備滿足當前治理要求的風險管理能力，主要體現在兩個方面。
首先是人力困境。
基層應急管理幹部嚴重短缺。 在筆者調查的兩鄉兩鎮中，應急辦公室人員不符合“不少於3-5人”的要求，某鄉鎮應急辦公室只有1名工作人員，臨時調離該村。 即便在縣、區一級，應急管理幹部人數仍處於比較緊張的狀態。
例如，A縣縣應急管理局的編制為12人，該機構直屬的執法監察組有15名業務人員，總人數應為27人。 但實際情況是，整個應急管理局除了駐村一人外，只有14人，日常運作主要由執法隊幹部支撐。
二是技術困境。
基層應急管理人員大多是行政幹部，缺乏專業知識，難以識別有害氣體的儲運、大型機械裝置的操作使用等具體安全隱患，只能依靠第三方機構的力量。
J街辦事處負責應急管理的副主任與筆者分享：
應急管理要求的專業性太強，比如企業的安全生產，我們只能做一些基本的事情，比如看滅火器是否過期，工作人員是否會使用安全裝置;但是，我們無法處理企業特種裝置檢驗、危化品儲運等大量專業問題，去就蒙蔽了雙眼。
有時人比***還多，他們知道如何愚弄你，你的權威就沒了。 以上不斷要求您建立企業安全生產風險隱患登記表和分級管理清單，這種情況怎麼辦？只能邀請第三方。 ”
J街辦事處上上限企業近80家，安全生產壓力大，因此在無資金盈餘的情況下仍與市H公司簽訂服務合同，合同內容以風險分類管控和應急預案為主，其主要條款為：
甲方（J街辦事處）向乙方（P公司）提供安全技術服務所需的風險識別點清單及資料、圖紙等相關資料，乙方依據《中華人民共和國安全生產法》或相關行業專業法規等法律實施安全生產技術服務， 各級應急管理部門制定的規章、標準規範和有關規定，並在規定時限內向甲方提供合法、科學、公正、客觀的安全技術服務報告。”
根據雙方2024年簽訂的新安全技術服務合同，專案技術服務合同總額為2萬元，具體內容為風險分控報告1萬元、應急預案5000元、安全風險分級管控5000元。 2024年，H街辦事處市場代購服務總金額達6萬元。
正是由於應急管理主體實力薄弱、風險辨識排查技術水平低等現實制約因素，基層應急管理幹部既無法實現轄區內安全經營場所、建築工地的動態全覆蓋風險隱患篩查， 在調查過程中也無法發現具有一定技術門檻的致災因素和隱患點，使轄區內的風險管理處於“弱管控”狀態。
在這種情況下，即使上級通過嚴格的績效考核和短期的專項行動，動員和施壓基層，往往也只能對技術要求不高的安全生產環節採取行動，如檢查滅火器、易燃物品是否合規等。 然而，一旦此類隱患爆發，生命財產損失和社會影響往往更為嚴重。
三。 筆者認為，全面提公升安全生產治理能力，需要在制度建設的基礎上，著力提公升基層治理能力。
例如，優化基層安全治理流程的權力監管。 現階段，基層上級機關工作的監督大多是以台賬的形式進行，好像只要表格賬本合規，治理就到位了。 這很容易導致基層幹部只求“面子”，不求把關細節、準確性、精確度，把大量精力花在填表上。 正如江蘇某鄉鎮幹部所說：“基層幹部不能整天編資料、報報、寫材料，而要把時間和精力都投入到一線，設定專題，嚴把積蓄多年、拖延久久的重大隱患抓好。 ”
另乙個例子是監督機制的設計。 目前的風險管理基本上是“隱性績效管理”，很難用顯性績效指標來衡量。 說白了，只要沒有發生事故，各地查處了多少安全隱患，短期內沒有明顯的差距，容易吃力不討好。 因此，有必要及時優化這一監督管理機制。
此外，還要大力補充基層安全風險管理的技術力量。 也可以考慮建立本地專家庫，選拔技術幹部充實隊伍，也因地制宜運用資訊科技、人工智慧等手段，加強安全生產監管技術和裝備，建立跨行業、跨部門的資訊共享機制，也賦能大資料，實現對風險點的全過程動態監控和管理。