總結：稅收優惠是個人養老金制度發展的主要動力和關鍵因素，其取向是優惠還是普惠直接影響到個人養老金制度的參與率。
文：楊長漢
稅收優惠是個人養老金體系發展的主要動力和關鍵因素，其取向是優惠還是普惠，直接影響到個人養老金體系的參與率，進而影響到個人養老金體系能否在完善多層次、多支柱的養老保險體系、積極應對老齡化挑戰中發揮重要作用。
目前，稅收優惠政策明顯，不利於提高個人養老金制度的參與率，制約個人養老金制度發揮其應有的功能和作用。 考慮到稅收支出能力、稅收公平效率、個人養老金制度激勵等政策目標，有必要也能夠構建普惠性個人養老金稅收優惠政策，促進個人養老金普惠發展。
現行政策對人口基數小的高收入群體有較好的稅收優惠，對人口基數大、更急需補充養老保障的中低收入群體，不僅沒有稅收優惠，反而產生了負性稅收優惠。
《關於個人養老金相關個人所得稅政策的公告》（財政部 稅務總局公告2024年第34號）規定，個人養老金稅按照繳納階段每人每年12000元的最高限額計入稅前扣除， 投資階段不繳納稅款，領取階段按3%的固定稅率繳納個人所得稅。
目前，個人所得稅起徵點為每人每月5000元，並增加了多項專項扣除。 扣除起徵點和多項扣除後，個人按收入等級實行3%-45%的七級累進所得稅制，個人所得稅納稅人數在5000萬以下，個人養老金人均年節稅360元至5.4萬元。
在個人養老金限額內的繳費計入所得稅專項扣除，因此繳費限額的稅收優惠政策僅對5000萬以下個人所得稅納稅人起到減輕稅負、延緩繳稅的效果，而個人養老金制度對少數超過個人所得稅起徵點的人僅具有激勵作用。 在沒有資本利得稅的情況下，以免稅或低稅收入投資個人養老金的個人按3%的稅率徵稅，稅負不減反增，導致大多數中低收入群體被排除在個人養老金制度之外。
個人養老金稅收優惠政策不利於個人養老金制度參與率的提高。
**《辦公廳關於促進個人養老金發展的意見》（國辦發2024年第7號）明確規定，“參加城鎮職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險的職工，可以參加個人養老金制度。 “截至2024年底，全國已有10餘人參加了城鎮職工和城鄉居民基本養老保險5億人，稅收優惠應為全系統許可105億人。
事實上，從2024年開始實施個人養老金制度到2024年6月底，全國個人養老金賬戶開立數量僅為4030萬個，不到制度允許人口的4%（繳費人數不到開戶人數的三分之一， 僅略高於制度允許的人口的1%），人均支付額僅為2000元多，遠低於制度允許的每年支付限額12000元。
個人養老金稅收優惠政策制約了個人養老金制度發揮其應有的功能和作用。
當前，中國總人口超過14億，面臨嚴峻的老齡化挑戰。 截至2024年，全國65歲以上的人口達到2人1億人，60歲以上超過2人8億人，老年撫養比從2024年的8%上公升到2024年的21%8%，人口的平均預期壽命從67年的1981歲增加到67歲77歲，2024年增加到77歲享年93歲。 根據全國人大的報告，到2024年，中國老年人口將增加到4人在87億人的高峰期，老年人口比例將達到348％。
面對如此龐大且迅速擴大的現有老年群體，以及先老後富的時代週期，現收現付制的基本養老保險勢必難以為繼。 稅收優惠政策將個人養老金制度限制在有限的人群中，這將使該制度在實現補充養老保險功能、完善多層次、多支柱的養老保險制度、積極應對人口老齡化挑戰等方面發揮應有的作用。
1、優化稅收政策，模型可並行採用EET、EEE、TEE模型。
目前，我國個人養老金採用單一EET稅收優惠模式，不利於提高個人養老金制度的參與率，限制了稅收優惠政策的功能，限制了稅收優惠政策的效果。 根據繳費、投資、待遇等不同階段的稅（稅）和免稅（免）的政策組合設計，國際通行的個人養老金稅收模式主要包括EET、TEE、EEE等模式。
目前，我國EET模式激勵人口非常有限的高收入群體，老年人自給能力相對較強，稅收激勵效應體現為“錦上添花”。 中低收入群體數量較多，補充養老保險需求較為強烈，但未達到參加個人養老金的免稅收入，領取稅款的階段是按照3%的比例繳納的，該政策無疑不是對廣大中低收入人群參加個人養老金的稅收激勵，而是“稅收懲罰”， 稅收優惠政策不能“雪中炭”，也不能起到提高個人養老金參與率的作用。
除EET模式外，更需要積極採用EEE、TEE等稅收模式，增強個人養老金稅收優惠。 EEE和TEE稅模式是指個人使用免稅收入（E）或稅後收入（T）進行個人養老金繳費，在投資和待遇接受階段可以享受免稅優惠（EE）。 個人養老金投資待遇階段不徵收資本利得稅，也不因利息、分紅、紅利所得或福利計入綜合所得而徵稅，因此稅收政策具有優惠性和激勵性。
對於收入未達到納稅起徵點且在繳費階段不需要繳納個人所得稅（e）或只需要繳納少量稅款（t）的參保人，在投資和待遇階段免徵稅款（EE），使個人養老金對廣大中低收入群體具有稅收優惠。
鼓勵廣大中低收入群體參與個人養老金制度，是稅收優惠政策的重點目標，也是稅收優惠政策的功能。 為了提高制度的參與率，借鑑我國城鄉居民養老保險、加拿大和德國的個人養老金制度的經驗，甚至對困難的低收入群體參加個人養老金採取適當的財政補貼政策。
個人養老金稅收優惠政策是一項稅收優惠政策，政策設計的根本目標不是擴大稅收收入，而是如何推動多層次、多支柱養老金體系的發展，推動國家戰略的實施，積極應對人口老齡化的挑戰。
我國稅收以增值稅等間接稅為主，個人所得稅等直接稅收入佔比非常有限。 在個人養老金支付、投資、治療徵收階段，無論稅收哪個階段，對國家整體稅收的貢獻都非常有限。 面對當前和今後很長一段時間內日益嚴峻的人口老齡化挑戰，養老保障是經濟社會發展的突出需求。 個人養老金稅收優惠和稅收優惠的稅收政策，不僅可以促進第三支柱個人養老金體系的包容性發展，還可以促進養老保險的積累，緩解老齡化社會風險，促進經濟社會發展，最終擴大國家整體稅收收入。
當然，為了充分發揮稅收的國民收入再分配功能，防止個人養老金稅收政策成為高收入者避稅和養老金待遇差距過大的誘因，可以限制個人養老金繳費的數額和比例。
2.優化個人養老金繳費限制，實行多級額度限制、定期支付限制、比例限制並行。
現行政策設定了每人每年12000元的一定限額，政策初衷是防止高收入群體借助個人養老金制度避稅，防止不同收入群體在養老金待遇上差異過大。 但是，如果單一的一定數量的限制將大多數政策允許的人群與個人養老金制度隔離開來，那麼稅收優惠政策的效果就大大有限。 支付額度限制辦法可以創新政策形式，更好地體現稅收的公平性，促進個人養老金制度的發展。
首先，為不同年齡段的人設定了多級配額限制，並隨著參與者年齡的增加而增加支付限額的政策。
老年人、中年人、年輕人參加個人養老金制度，繳費年限累計差異較大。 單筆定額以每人每年12000元為上限，中青年人仍有較長的繳費積累期，未來可能在較長一段時間內積累一定規模，起到一定的養老保險補充作用。 對於老年人，尤其是臨近退休的老年人來說，雖然對補充養老保險的需求較旺，但其繳費的積累時間非常有限，即使頂柵參與個人養老體系，也不可能積累很多養老金，補充養老保險的作用非常有限， 而單一的一定支付限額對老年人特別是退休人員參加個人養老金制度沒有起到激勵作用。
設定多級支付額度限額，隨著系統參與人的年齡提高額度限額，可以匹配不同年齡人群的個人補充養老金保障需求和支付能力，使稅收政策更加公平合理。
其次，額度限額可以是定期支付的固定金額限額，也可以是單次支付的固定限額。
除了目前每人每年的繳費限額政策外，根據個人不同的投資偏好和繳費能力，可以設定單一的繳費限額政策。 例如，政策設計可以考慮60歲前個人養老金賬戶中每人最高限額為18萬元的一次性繳費免稅政策：在每人18萬元的限額內（考慮到平均養老儲蓄生命週期約30年），個人可以選擇不同時間的單繳金額，以稅後或免稅收入或其他自有資金， 這不僅使個人養老金稅收的公平性和效率更高，而且考慮到個人的年齡和參與意願以及財務能力，還可以促進個人養老金**規模的快速擴張。
三是制定有比例限制的稅收優惠政策。
職工基本養老保險免稅，按企業和單位工資的16%、職工個人工資的8%免稅。 企業年金採用企業工資總額的8%（稅收優惠比例的5%）和個人工資的4%。 職業養老金單位按工資的8%免稅，個人按工資的4%免稅。
基於稅收政策的一致性和協調性，個人養老金也可以按照一定的收入比例進行設計。 不同收入群體的工資報酬差異較大，對繳費率的限制比配額限制更能實現稅收公平。
限制個人養老金比例的稅收優惠政策，可以實現第二支柱企業年金與第三支柱個人養老金的互聯互通。 長期以來，企業年金制度的參與率極低。 對於廣大未參加企業年金制度的企業員工來說，將個人工資收入的企業年金繳費免稅待遇的4%轉為參加個人養老金制度的繳稅免稅待遇，既不會影響稅收收入，又能迅速提高企業年金和個人養老金的制度參與率。
3.優化個人所得稅稅基，鼓勵收入流動和部分居民財富存量投資個人養老金，鼓勵家庭通過互助方式投資個人養老金。
目前，個人養老金稅收政策針對的是個人在繳費階段退休前的收入，稅基是個人退休前收入的流向和增量。 如果鼓勵其他收入流和資產存量同時投資個人養老金，並鼓勵家庭投資個人養老金，稅收優惠政策將對個人養老金制度的刺激作用很大。
稅收政策可以鼓勵退休人員根據個人意願和能力，將基本養老保險、企業年金、職業年金、住房公積金等部分轉入個人養老金。 離退休人員領取基本養老金、企業年金、職業養老金、住房公積金等，其中相當一部分資金是合適的，需要轉為個人養老金。 隨著多層次、多支柱養老保障體系的發展和積累，這些基金的規模不斷擴大。 面對人口預期壽命不斷延長的客觀趨勢，稅收政策鼓勵將這些資金部分轉換為個人養老金，可以促進個人更好地應對長壽風險，促進個人在整個生命週期中的積累和消費。
稅收政策可以鼓勵居民將部分稅後財富轉移到個人養老金中。 相較於退休前個人收入的流入和增量，居民的財富存量更大、更可觀、更現實，可以轉化為個人養老金。 將一定比例的居民家庭財富存量轉化為個人養老金，具有客觀的財富基礎和個人家庭養老金保障需求。
經過長期的改革開放和經濟發展，中國已形成世界上最大的中等收入群體，積累了鉅額的家庭財富。 目前，我國家庭財富以房地產和銀行存款為主，居民儲蓄率早已位居世界前列。 除了確保流動資金需求和投資需求外，家庭財富積累和儲蓄存款本身還包括家庭自願預防性養老保障安排。
通過稅收優惠政策，將部分居民儲蓄等資產存量轉化為養老投資，通過制度化的個人養老金，更好地支援個性化個人養老金，優化和強化養老保障安排。 個人養老金稅收優惠政策導向鼓勵居民將部分存量財富轉化為個人養老金，這將促進個人養老金制度參與率和個人養老金規模的快速提公升。
除了現行制度參與者向個人養老金賬戶繳納繳費的稅收優惠政策外，還應鼓勵家庭成員相互支援代繳，鼓勵配偶互為投資個人養老金賬戶，鼓勵父母為子女或為父母投資個人養老金。
鼓勵家庭投資具有客觀、深厚的人口、文化和社會基礎的個人養老金。 隨著人口年齡結構的變化，家庭支出負擔結構也隨之變化。 當前和今後很長一段時間，我國人口“老齡化”與“少子化”並存，老年撫養比持續上公升，子女撫養比持續下降。
隨著社會保障體系的不斷完善，青年教育、青年教育、勞動收入、病患醫療、住房和弱者贍養逐步得到較好保障。 然而，在老齡化日益嚴重的背景下，供養老人日益成為家庭保障和社會保障的重中之重。 我國2024年來注重家庭保障、尊老孝道文化根深蒂固，稅收政策鼓勵家庭通過個人養老金加強相互養老保障，順勢而為，可以促進普惠個人養老金稅收優惠政策的建設，促進個人養老金體系的快速普惠發展。
（作者為**財經大學商學院金融與財務管理系教授;編輯：袁蠻）。