2024年10月30日召開的**金融工作會議首次提出“加快建設金融強國”，“堅定不移走中國特色金融發展道路”，成為推動未來金融高質量發展的重要指南。 進入本世紀以來，隨著經濟金融改革的深入，我國非銀行支付機構（以下簡稱“支付機構”）逐步走上了具有中國特色的創新發展道路，同時也面臨著逐漸出現的各種挑戰。 相應地，支付機構的行業監管規則也在不斷探索和完善，從2024年10月26日中國人民銀行以公告形式發布《電子支付指引第1號》，到2024年6月18日頒布《非金融機構支付服務管理辦法》，再到現在***頒布的《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱簡稱《條例》），以確保支付機構的穩定、健康、穩定。高效發展的體制機制更加完善，必然有助於平衡支付機構發展中的價值與安全“蹺蹺板”。
1、引導行業創新發展，高效滿足實體經濟需求
當前，金融業的重要歷史使命是“為經濟社會發展提供優質服務”，如果說金融是國民經濟的“血液”，那麼包括銀行機構和支付機構在內的支付業就像經濟身體的“血管”，承載和保證金融“血液”的暢通。 對此，一方面我們看到，近年來，支付機構的快速發展確實存在一些風險和問題，同時，由於支付作為交易終端的特殊性，也出現了將經濟活動的風險歸因於支付環節的傾向， 這也導致了行業健康發展的“預期減弱”。因此，《條例》的出台，進一步提公升了行業法律規範水平，有助於行業秩序和營商環境不斷優化，順應了支援民營企業和民營資本的戰略方向，增強了支付機構在推進“好錢趕壞錢”的前提下服務實體經濟的信心和活力。 另一方面，金融服務對實體經濟的作用最終體現在客戶體驗上，即堅持金融工作的政治性和人性。 因此，《規定》將保護使用者的合法權益作為重中之重，如強調支付應按照公平原則起草協議條款，保障使用者的知情權和選擇權，充分披露支付交易各方的權利義務， 加強對使用者資訊的保護。可以預見，這將促使支付機構以更加合規、及時、準確、適當的方式滿足人民群眾日益增長的多樣化支付需求。
（二）優化行業結構，積極助力金融高質量發展
正如金融強國建設要解決我國金融發展中“大而不強”的矛盾一樣，支付行業也面臨類似的挑戰。 我國已經形成了龐大的支付產業鏈，包括銀行機構、支付機構、基礎設施運營機構、外包服務機構、金融科技公司等，其中支付機構發展的一些量化指標走在世界前列，但同時，也要不斷提公升發展質量， 結構分配，服務效率和有效性。對此，一方面，《條例》更加系統地明確了支付機構的定義和設立許可，堅持持牌經營和嚴格的准入門檻，同時也建立健全了嚴重違法違規行為機構的常態化退出機制，使行業的“進入和退出機制”更加清晰合理， 通過“優勝劣汰”和“獎勵好者，懲罰劣者”，提高行業質量和效率的路徑更加清晰。另一方面，《條例》也對支付機構提公升服務能力提出了更多要求。 例如，對於支付機構的合規管理、內控、業務管理、風險管理等制度的設計，業務系統、設施、技術、網路、資料管理等基礎設施的保障，以及對使用者和商戶服務的充分識別和完善，都進行了全面細緻的描述，有利於引導支付行業供給側結構性改革和促進支付機構的持續自我賦權。
3、把握行業變革趨勢，努力服務金融高水平對外開放
數位化和新技術給金融行業帶來了快速衝擊，支付行業處於數字金融創新的前沿。 從銀行卡支付、二維碼支付到人臉支付、掌上支付，滿足了使用者多樣化、個性化的支付需求，但由於支付理論研究滯後於支付創新實踐，許多新興支付工具的概念無法形成共識，支付業務的邊界變得模糊。 有鑑於此，《條例》對支付業務的重新定義不僅具有突出的政策意義，而且具有重要的理論和實踐價值。 一方面，支付工具創新的共性特徵都是圍繞支付安全，利用各種新技術提高身份識別、資金識別和風險識別，降低支付成本和摩擦，使交易更加安全、便捷和高效。 從全球支付創新趨勢來看，支付工具與賬戶之間資金流動和資訊流動的轉移關係構成了理解新興支付模式的核心視角。 因此，《條例》將支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩大類，既符合現代零售支付創新的內在規律，又適應了具有中國特色的賬戶支付創新特點，最終有助於對新興支付活動進行“滲透監管”。 另一方面，按照首屆金融工作會議要求，在保障國家金融經濟安全的原則下，亟需穩步擴大金融市場規則、法規、管理、標準等機構的開放，其中支付業開放也是本議題的應有含義。 對此，《條例》涉及的商業模式、使用者保護、跨境業務發展等，對於適應國際支付領域的遊戲規則，穩步提公升支付行業制度開放水平具有重要意義。
四是完善行業合作模式，夯實金融基礎設施生態
金融市場基礎設施建設不僅強調安全高效，更需要注重互聯互通、規範化、合作共贏。 我們看到，《條例》提出了許多致力於改善行業內外生態的規定。 例如，《條例》規定，“國家引導和鼓勵支付機構與商業銀行合作，通過銀行賬戶為企業使用者提供支付服務”。 事實上，一方面，對於大多數中小支付機構來說，與商業銀行的合作可能實現功能互補、服務效果疊加另一方面，對於服務能力和風險管理水平較好的支付機構來說，也給予了它們適度的空間為企業提供賬戶服務，以及商業銀行協助提公升相關服務的可能性。 這對於支付機構更好地支撐現代產業體系建設、中小微企業普惠金融需求、產業數位化轉型具有重要價值。 又如，《條例》強調，支付機構不得將涉及資金安全、資訊保安的核心業務和技術服務委託給第三方支付機構應當依照法律、行政法規、國家有關規定以及當事人之間的約定處理使用者資訊;支付機構與其關聯公司共享使用者資訊的，應當向使用者充分披露相關資訊並徵得使用者同意，並保障關聯公司使用者資訊處理活動的安全性、合規性等。 這些內容進一步明確了行業合作的“紅線”，也為進一步發揮資料要素價值，在合規前提下推進行業技術與商業合作提供了依據。
五、把握行業安全底線，全面加強監管和風險防範
* 金融工作會議提出，切實提高金融監管效能，全面加強機構監管、行為監管、職能監管、滲透監管、持續監管。 我們看到，隨著數字技術與支付行業的快速融合，支付創新的相關風險不容忽視，支付機構的違法操作也時有發生。 對此，《條例》中的大量內容都集中在貫徹落實首屆金融工作會議精神上，著力通過加強全鏈路、全週期監管，改善行業秩序和市場環境。 例如，《條例》規定，“支付機構應當遵守關於反洗錢和反恐怖主義融資、反電信詐騙、預防和處置非法集資、打擊賭博的規定，並採取必要措施防止違法犯罪活動”。 再比如《條例》，其中指出“支付機構為跨境交易提供服務，應當遵守跨境支付、跨境人民幣業務、外匯管理、跨境資料流轉等相關規定”，這也是在為跨境支付業務的順利開展“保駕護航”。 此外，《條例》依法加大對嚴重違法違規行為的處罰力度，進一步提高違法違規行為的成本，對潛在的行業“劣幣”起到震懾作用。
總體來看，《條例》是影響非銀行支付行業發展程序的重要行政法規，也是從支付角度實現金融強國建設目標的重要制度保障之一。 當然，要充分發揮應用價值，《條例》還需要不斷梳理完善現有各類政策檔案，充分發揮《條例》的整體協調作用。盡快完善和推出相關規則，設計配套措施，支援《條例》高效實施;從全球視角加強支付理論、政策與實踐研究，為《條例》引領非銀行支付行業高質量發展奠定良好基礎。 （作者為中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、支付清算研究中心主任）。
**： 金融時報 委託人 作者： 楊濤 編輯： 楊靜怡 E-mail： fnweb@126com 關注《金融時報》*** 獲取更多獨家新聞