李婷. 華南理工大學公共政策研究所.
在內外部多重衝擊下，近年來我國產業轉移加速，流向了一些欠發達縣。 但是，欠發達地區產業轉移承接競爭也存在一系列問題：追求短期增長，缺乏長遠眼光;轉接零散，產業園區建設成“亂七八糟”;惡性競爭、資源浪費、縣域內城鄉分化擴大等。 針對上述弊端，國家層面更加重視產業轉移規劃和縣域發展分類引導。 那麼，欠發達縣參與產業轉移、承擔競爭的成本和動力是什麼？產業轉移是“機遇”還是“陷阱”？
基於2024年2—8月對廣東省16個縣市的調查，本文指出，圍繞共同富裕目標，推動產業轉移的動力、壓力和空間較大。 隨著經濟集聚的加深和區域分化的擴大，這一趨勢進一步加強。 這是我國推進產業轉移的優勢，也隱含著偏離產業發展規律的可能。 然而，這並不意味著欠發達縣沒有區域均衡發展的空間。 筆者認為，一方面應完善產業轉移統籌規劃，將發達縣和次發達縣形成的城市群和產業帶作為解決產業轉移平衡問題的主力區域，提公升產業競爭力，兼顧區域協調發展。 另一方面，除了產業轉移外，財政資金可以直接投入到欠發達縣的公共服務中，這是一條成本更低、效益更高、宣傳力更強的路徑。
本文原載於《文化視角》2024年第6期，原標題為《欠發達縣城的“產業轉移陷阱”》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
欠發達縣的“產業轉移陷阱”
問題的提出
產業轉移是指在一定時期內，由於地區間產業競爭優勢的轉變，導致產業區位的重新選擇和產業發展空間的重構。 在我國，縣（包括縣、區）是產業競爭和產業轉移的基本單位。 不同縣域之間圍繞產業轉移的競爭是影響產業轉移秩序形成的重要力量。 與發達縣和次發達縣一樣，欠發達縣也積極加入產業轉移的競爭，但從改革開放後多輪產業轉移的實踐來看，結果並不理想。
改革開放後不久，是全球第四次產業轉移，我國東部沿海地區憑藉對外比較優勢和內地區位優勢，成為先發國家和地區產業轉移的主要承擔地。 2024年後，金融危機爆發，世界進入第五次產業轉移，東部地區仍是主要承接地區。 然而，由於工業化和城鎮化的深化，東部地區土地和勞動力成本的上公升，以及自2024年以來國家層面日益強調通過促進產業轉移實現區域協調發展，[1]中部地區主要沿南北京廣線和京九線，以及東西向的隴海線和長江工業帶， 已逐漸成為重要的工業經營區。在政策的支援和推動下，欠發達縣也積極加入產業轉移的競爭，但在東部發達地區和中西部城市群周邊城市群尚未“滿足”的情況下，大部分欠發達縣承擔產業轉移的空間極為有限，區域間交通基礎設施建設和區域內基礎設施建設能力不足施工有限。
近年來，受疫情爆發、經濟下行、中美摩擦等因素影響，產業轉移出現了以下新特點：一是出於安全和降低成本的考慮，主要分布在發達地區的龍頭企業提高了對近地發展的要求， 發達地區及其周邊地區相關企業布局趨於僵化二是為了規避最佳壁壘，大量產業被轉移到東南亞等地變得僵化;三是經濟進入低迷期，企業生存壓力加大，產能擴張和產業轉移需求下降四是國內市場競爭內捲化、產能過剩、企業出海需求增加，對企業向國外轉移、在國內沿海地區積累提出了新的要求五是產業公升級轉型的需要，對產業基礎較好的地區，以發達縣和次發達縣為主的企業集聚提出了新的要求。
這些新趨勢表明，欠發達縣進行產業轉移的空間仍在縮小。 問題在於，目前，欠發達地區縣域參與“搶商搶資”和產業轉移承接競爭的積極性仍然高漲[2]儘管產業轉移和碎片化以及工業園區建設等問題已成為“爛攤子”。 在國家層面，也認識到了這個問題，並採取了相應的措施，包括加強產業轉移的規劃和引導，強調要按類別引導縣城發展，防止人口流失縣（主要是欠發達縣）的盲目建設。
面對這一現實，需要深入探討的問題是：欠發達縣參與產業轉移和競爭的成本和動機是什麼？產業轉移對欠發達縣來說是“機遇”還是“陷阱”？在此基礎上，我們可以避免其盲目參與產業轉移和競爭，探索出一條真正適應的發展道路。 2024年2月和8月，筆者及其團隊赴廣東省16個縣市[3]開展縣域高質量發展調查，為回答上述問題提供了實證依據。
欠發達縣進行產業轉移的成本
由於區域發展不平衡問題突出，廣東率先嘗試通過實施產業轉移實現區域協調發展。 2024年，廣東省在《關於加快山區發展的決定》中提出“積極引導和促進珠三角產業向山區轉移”，此後這一政策不斷推進和完善。 在省級加大政策和財政支援力度的基礎上，該政策的基本思路是結對幫扶珠三角和廣東東、西、北地區，特別是山區縣市，圍繞產業轉移。
但廣東省有122個縣市，其中珠三角地區（不含東莞、中山）48個，粵東、西、北地區74個，其中偏遠山區36個。 在產業轉移方面，許多地處偏遠山區的縣區作為欠發達縣，不僅要與粵東、西部、北部和珠三角地區的次發達縣競爭，還要與廣東以外的其他地區競爭。 在這種激烈的競爭格局中，同時在縣際配對能力和實力有限的情況下，欠發達縣也要付出一定的代價來提高競爭力，而越不發達，付出的代價往往越大。
1）沒有發展的債務管理。
為提公升承接產業轉移的競爭力，各地普遍加大產業園區建設投入，通過財政補貼幫助企業緩解投資壓力。 在類似的發展條件下，投資和補貼越大，對企業的吸引力就越大。 但由於區位條件相對較差，次發達地區需要加大建設和補貼力度，以增強其吸引力。 問題在於，這些都需要一定的財力作為基礎，而欠發達縣本身的財力非常有限，只能靠借貸來完成園區的基礎設施建設。 發展條件越差，對債務建設的依賴程度就越高，以增強競爭力。
最終目標是促進產業發展和財稅增長，提高償債能力和發展能力，從而進入“債務建設-發展-償債能力提公升”的良性迴圈。 然而，在不發達的縣域，大量資源投入到工業園區建設中，只帶來了地區GDP等某些經濟資料的短期增長，並沒有真正提高地方發展能力。 具體效能如下：
一是引進企業質量不高，產業園區稅收基本沒有增加。 園區稅收增長是地方經濟發展能力提公升的直接體現，但我們調研的大多數欠發達縣的稅收增長並不樂觀。 據粵北S市幹部介紹，近十年來，全市稅收收入離不開三**：捲煙廠、鋼廠和房地產。 S市一直想把工業園區打造成稅收的第四大支柱，但現實是只有投入，沒有產出。 首先，因為在園區建設初期，地方政府往往會以獎補的形式將稅款返還給企業二是因為進S市企業質量不高，很多企業在拿地後並沒有真正按照協議投產，即使有少數企業真的投產，很多企業壽命不足3年，或者優惠政策到期後搬出;三是一些企業以欠發達縣城為生產集結基地，稅收流入發達地區總部。
二是經濟增長高度依賴房地產業，縣域經濟發展中房地產開發問題突出。 [4] 這可以從稅收和財政結構中看出。 據粵東S縣稅務部門統計，土地稅收收入中有50%來自房地產，財政對土地的依存度高達4673%。因為房地產業的發展，在獲取公共服務的同時，特別是高質量的教育和房產購買，可以快速撬動大量資金，在短期內有助於財稅增長，緩解借款用於園區建設的資金壓力。 不同的是，園區產業要麼是因為引進企業質量不高，要麼是因為產業培育時間長，短期內難以助力財稅增長，短期內無法緩解償債壓力。 這意味著，在園區產業培育之前，很難擺脫對房地產業的依賴，問題在於房地產業的發展空間有限，很難成為長期依賴。 縣城越不發達，問題越嚴重。 最終的結果是，縣**對產業轉移採取的債務管理行為，並沒有帶來發展能力和償債能力的提公升，反而導致了債務的固化。
2）差異化擴大。
政策的主要出發點是促進產業轉移，從而遏制區域分化，實現區域協調發展。 這一政策的出發點是好的，但從縣域層面進行產業轉移的實踐來看，這一舉措不僅沒有抑制分化，反而帶來了分化擴張的意想不到的後果。
造成這一問題的原因是縣域資源在縣域內積累，縣域城鄉差距擴大，弱勢群體利用公共資源的空間縮小。 用幹部們的話說，“產業發展在第一位，我們的基礎設施在第一位”，縣城往往是縣城裡比較理想的發展區域。 在公共資源有限的情況下，這不可避免地會擠壓村一級公共服務的可用資源。 在實踐中，為開發房地產、開展園區建設，全縣將有限的資源集中到提公升全縣公共服務質量上，配置優質教育資源、購房，加大了全縣對農村高素質師生的吸納力度，加大了全縣房地產業向農民家庭的吸納力度。 這不僅大大增加了農民獲得教育等公共服務的成本，導致無力進入縣城的中下層家庭兒童的教育質量急劇下降，[5]而且導致農村家庭的積累能力下降。 其他方面的消費能力和抗風險能力隨之下降，可能擴大城鄉差距和階級分化。這將進一步擴大發達國家和欠發達國家之間的鴻溝，甚至全國中下層階級之間的鴻溝。
3）國際競爭力減弱。
當我們的視野從國內轉向國際時，欠發達國家參與產業轉移競爭的負面影響遠不止於此。 從當前國際政治經濟形勢來看，我國已進入產業公升級的關鍵時期，實質上是國際競爭的關鍵時期——我國本輪產業公升級對先發國家的核心利益產生了衝擊，未來可能遭遇更嚴重的經濟、政治甚至軍事對抗。 因此，提公升工業發展的國際競爭力是當前我國經濟發展的主要矛盾，也是實現不同地區利益的前提。 在這個層面上，發達、次發達和欠發達地區共同繁榮和失敗。
欠發達縣參與產業轉移和競爭，加劇了惡性競爭、產業布局分散、資源浪費等問題，影響了我國產業的高效布局和國際競爭力的增強。 截至2024年12月31日，全國共有縣級行政區2844個，其中城市群內1274個，其餘為農業生產縣、生態功能區和人口外流縣。 [6] 如果每個縣都參加進行產業轉移的競賽每個縣都在建設工業園區（見表1）。（江西、湖南等地都提出，每個縣都要重點建設乙個工業園區，我們調查的廣東東、西、北地區近10個縣市有3、5個工業園區的情況非常普遍）。必然會加劇企業分布過於分散、資源浪費和債務風險失控等問題。
促進產業轉移的激勵機制存在偏差
即使存在上述問題，即使國家層面已經意識到問題，並採取了加強產業轉移統籌等措施，但仍然無法改變欠發達縣積極參與產業轉移、承擔競爭的事實。
從實踐角度看，**是推動產業轉移的第乙個行動小組。 白熱化的區域戰爭構成了地方政府參與產業轉移競爭的被動因素獲得對相應資源分配的控制權的能力是他們參與競爭的積極因素。 因此，促進產業轉移的激勵機制出現偏差，忽視了產業發展的真正需求。
1）地區戰爭正在公升溫。
長期以來，縣域競爭一直是推動產業轉移的重要推動力，今天也是如此。 在廣東省，省級以經濟社會發展的幾個指標為重點，對經濟發展基礎不同的地市和市級進行考核和排名，市級也採用同樣的方法對轄區內經濟發展狀況不同的市、縣、區，包括欠發達地區的縣進行考核和排名。
以粵北Y市為例，在完善各項指標要求的基礎上，全市圍繞地區生產總值、規模以上工業增加值、固定資產投資、地方一般公共預算等指標對各市、縣、區進行統一考核排名（見表2）， 並被列入紅黑名單，對連續排名靠後的縣級**進行面試，結果掛鉤晉公升。為避免落後，包括經濟發展條件較差、承擔重點生態功能區建設的Y區在內的全市縣級單位，也要積極加大產業轉移園區建設力度，實現上述指標的增長。 為了避免落伍，一些市縣區不僅把招商引資的任務下達給各部門、鄉鎮，甚至把招商引資的任務下達給村。 在考核的壓力下，縣、鎮、村為了在產業事業的競爭中勝出，不得不動用一切資源和關係投入大量時間招商引資，無論吸引的企業是否合適，也不管當地是否有產業轉移的空間。
與發達縣和次發達縣相比，欠發達縣在白熱化的區域戰爭下越來越被動，因為欠發達縣財政自主權弱，對上級依賴性較高，在發展層面缺乏自主權，因此只能更積極地參與以“不合理指標”為主導的區域戰爭。
2）獲得對資源分配的控制權。
縣域債務管理提公升產業競爭力，不僅可以提高欠發達縣域在區域戰爭中獲勝的可能性，還可以使地方政府在資源分配上獲得很大的控制權。 因為只有積極參與競爭，縣域才能對資源配置有更多的控制權，包括借貸帶來的資源和上級專案的傾斜，而行業內生優勢越缺乏，對此的依賴性就越大。
縣對資源分配的控制越多，其權力的尋租空間就越大。 最直接的就是通過政府與企業的利益交換來獲取利益，包括那些主要是為了稅收優惠而來的企業和工程承包方。 此外，利益從縣域向上級部門轉移的空間也將加大。 這將帶來兩個好處：一方面，在工業承辦能力和空間差異不明顯的情況下，傳遞收益的能力成為獲得更多專案傾斜度和更大借貸空間的重要因素;另一方面，集約化資源配置和權力尋租帶來的巨大利益，作為一種強有力的激勵機制，逐漸佔據縣域治理的主導地位，成為決定基層幹部晉公升的關鍵因素。 這個問題普遍存在，但由於欠發達縣缺乏內生資源等激勵機制，地方幹部更依賴獲得對資源分配和利益轉移的控制權來實現晉公升。
對“比較優勢”的關注也應放在“比較劣勢”上。
對不同地區特別是欠發達縣承擔產業轉移能力缺乏準確認識，是欠發達縣盲目或主動或被動參與產業轉移的另乙個重要原因。 其中乙個主要偏差是，對欠發達縣的“比較優勢”給予了更多的關注和強調，基於此，對欠發達縣承擔產業轉移的可能空間有太多的想象，而對“比較劣勢”卻沒有給予足夠的重視。 總體來看，欠發達縣在產業轉移方面的“比較劣勢”主要體現在以下幾個方面：
一是交通位置。 交通區位是吸引企業的首要條件。 大部分有中轉需求的企業都在附近高鐵站沿線尋找合適的產業搬遷場所。 對於一些擴大產能的公司來說尤其如此。 因為兩地交通的便利性不僅決定了運輸成本，還決定了管理者流動的便利性和成本。 欠發達地區的發展主要受交通區位的限制，交通區位的改善可以迅速帶動企業的流入。
這裡所說的交通區位是國家和省級交通規劃，屬於交通大建設，不能受到縣級的影響和改變。 後者只能用於區域內的小型交通建設，甚至主要用於園區內外的交通基礎設施建設。 問題在於，在大型交通選址沒有改善的情況下，區域內小交通的建設幾乎毫無意義。 大型交通建設需要兼顧大局和大局利益，在資源有限的情況下，還要考慮基礎設施建設的效益，欠發達縣有明顯的“比較劣勢”。
第二，產業生態。 產業生態是能留住公司的關鍵因素。 [9] 它有兩個方面。 一方面是企業產品生產的配套系統。 除部分資源型企業外，大多有支撐半徑。 以汽車為例，整車廠的一級、二級一級供應商要緊盯布局，在零庫存的情況下，以分鐘為單位計算出一流業務的一流效率。 支護半徑不僅受交通區位的影響，還受產業集聚程度的影響。 特定產業的集聚程度越高，配套成本越低，而基於此的降低成本往往很容易覆蓋高昂的土地價格和不斷上漲的勞動力成本。
經過長期發展和幾輪產業轉移，已形成發達地區和次發達地區產業集聚的基本格局，短期內不會有大的變化。 產業集群對企業的粘性和吸引力，使得企業不願意搬遷或只願意搬遷到周邊地區。 然而，推動產業集群轉移，作為提公升競爭力的招商思路，在大多數地區，其實很難落地。 產業集群的數量非常有限，主要表現在龍頭企業數量有限，這類企業在產業轉移過程中，有很大的選擇空間，往往優先選擇發達和次發達縣。
另一方面，存在與勞動再生產相關的支援體系，包括公共服務和商業服務。 年輕人是當前勞動力市場的主力軍。 第二代農民工與第一代農民工不同，他們在未婚時會對商業服務提出較高的要求，即使欠發達地區農民工的工資收入與大城市相近，消費成本更低，他們也更願意去大城市工作，以體驗當地的商業氛圍和消費文化。 這是許多年輕農民工的剛性需求。 結婚後，特別是對於有一定技能和知識水平的農民工，會進一步對企業所在地的公共服務，特別是教育提出更高的要求。
在由商業和公共服務構成的產業生態方面，發達地區相對於欠發達地區具有明顯優勢。由於構建產業生態的成本極高，很難在產業、人口和資源高度集中的基礎上普遍發生。 即使在一些具有一定工業基礎的次發達地區，也存在許多挑戰。 我們調查的城市就是這種情況。 2024年，全市戶籍人口為43人38萬人，常住人口52人人口91萬，距省會50公里，人均GDP89564元，一般公共預算收入20億元，有一座聚集了20多萬人的玉石產業，為了完善商業服務，當地引進了一家以一二線城市為主的商界，其中一大批一線品牌， 為了引進這個事業體，**也投入了大量的資源來改善周邊的基礎設施。然而，該業務機構目前經營困難，大量入駐品牌準備退出。 在人口有限、人口大量外流的欠發達地區，商業服務成功的可能性甚至更小。 在公共服務方面，特別是滿足高層次人才需求的公共服務方面，對於基本公共服務建設還存在困難的欠發達地區來說，難度尤為突出。
第三，在產業公升級時期，比較劣勢可能會像傳統產業和新興產業那樣得到加強，而不是減少目前，傳統產業已進入產業公升級階段，以小單快速反應為主要特點，產業轉移的空間也會縮小，或應成為促進產業轉移的重要考量因素：一方面，小單快速對產業鏈中不同主體的協同生產和柔性產能提出了高要求， 並在現有產業集群發展格局的基礎上，促進產業鏈上不同企業的協同發展，有助於實現這一目標;另一方面，對於一些大中型企業提出了數位化轉型的剛性需求，在此背景下，基於區域均衡發展的需要，推動企業的產業轉移，將增加產業公升級的負擔和不確定性。
戰略性新興產業，這條新賽道被視為產業轉移發展的重要機遇，很多欠發達地區的縣域也會把此作為承接產業轉移的重要內容和方向，問題在於新賽道門檻高，能夠跨過這個門檻的欠發達地區很少。 事實上，新賽道也已經進入了融合階段。 以鋰電池行業為例，據從業者介紹，該行業經歷了乙個相對分散和不明確的階段，然後會逐漸進入乙個標準明確、相對集中的階段，在這個過程中，企業數量會逐漸減少，並逐漸向幾個競爭優勢較大的產業集群或生產區域發展。
欠發達地區縣域發展路徑識別與分析
產業轉移是一項系統工程，涉及對不同產業發展特點的具體研究與判斷，不同地區不同層次的協調，土地等一系列要素的合理配置，充滿諸多挑戰。 對於中國這樣乙個大國來說，產業體系如此發達，承擔產業轉移的單位和以縣為主體的縣那麼多，產業要素的重新布局和重構的挑戰遠遠大於其他國家。 同時，作為社會主義國家，我國的產業轉移也有一些不同於其他國家的特點：一方面，產業轉移承載著更多的目標，特別是在共同富裕的層面上;另一方面，國家巨集觀調控能力較強。 兩者結合的影響是，以共同富裕為目標推動產業轉移的動力、壓力和空間都比較大。 隨著經濟集聚的加深和區域分化的擴大，這一趨勢進一步加強。 這構成了我國推進產業轉移的優勢，但同時也埋藏了偏離產業發展規律的更大可能性。 在國際競爭激烈的當下，我們必須警惕這一趨勢中隱藏的更大風險。
然而，這並不意味著欠發達縣沒有促進區域均衡發展的空間，而是有更好的方式通過高負債、高風險、高成本、低回報直接參與產業轉移和承接的競爭。 一方面，通過完善產業轉移統籌，即以發達縣和次發達縣為主，以已初具規模的城市群和產業帶為主區，解決產業轉移過程中的集聚與分散平衡，確保在不影響產業公升級和提高產業發展外部競爭力的基礎上， 區域協調發展被考慮在內。在資源主導型產業轉移與一些資源稟賦較好的欠發達縣域的親和力的基礎上，識別這類縣域，結合產業發展需求推進產業轉移，避免產業轉移競爭的泛化。 從實踐角度看，廣東作為產業轉移的早期實施地，也在借鑑現有經驗和教訓的基礎上，對原有相對分散的產業轉移思路進行了調整。 2024年3月，廣東省委、省政府印發《關於促進產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》，強調要支援粵東、粵西、粵北三省城市踐行“優中擇優、重點突破、 以公園引領城市“，以現有公園為基礎。
另一方面，除了產業轉移外，在欠發達縣將財政資金直接投入公共服務，是一條成本更低、效益更高、公共性更強的路徑。 從成本方面看，促進產業轉移的投入遠高於促進公共服務均衡的成本。 其中乙個主要原因是，促進企業流動、支援企業發展比讓教師和財力流動要困難得多，成本也高得多。 從收入上看，圍繞產業轉移的資源投入不一定會帶來企業的進入，即使引進了少量企業，也不一定會帶來企業的發展，因此欠發達縣的廣大人民群眾很難從中受益，甚至不得不承擔資源集中導致公共服務成本上公升等負面後果。 對提高公共服務質量的直接投資有可能減輕該地區大多數家庭的教育負擔，提高教育質量，從而實現家庭發展。
因此，要結合當前經濟發展形勢，在弱化欠發達縣發展責任的情況下，加大對欠發達縣公共服務資源的投入。 對於發達縣和次發達縣，要給予其更大的發展空間，充分發揮資源集聚優勢，更好地促進產業公升級轉型，創造更多的資源增量。
本文原載於《文化》2024年第6期，原標題為《欠發達縣產業轉移陷阱》。 文章僅代表作者觀點，僅供讀者參考。 歡迎分享**，請聯絡我們***