首席經濟學家、研究院院長：羅志恒高階巨集觀分析師：方坤總結：
90年代，房地產市場改革和快速城鎮化程序產生了大量的住房需求，帶動了房地產市場的快速發展，房地產相關稅收和土地出讓收入持續快速增長。 經過20多年的發展，“土地財政”已成為地方財政收入的重要組成部分。
但近年來，隨著房地產供需形勢的逆轉，商品房市場的低迷持續衝擊土地市場，疊加居民購房信心不足、房企現金流偏差、民營企業購地意願低迷等因素疊加。 這直接影響了當地的土地轉讓收入，進一步加劇了當地的財政緊張。2023年全國土地出讓收入57996億元，同比減少132%，連續兩年下降，影響當地可用財政資源，引發市場關注。 本文梳理了1998—2023年各省土地出讓收入排名變化的特徵，並進一步考察了未來土地金融的走向。 （請參閱上期報告《澄清土地金融的五大認知誤區》和《土地金融將何去何從？“稅收分享制度不是土地融資的理由，但績效考核是”，“什麼是股權融資？它能接管土地融資嗎？》）
從收入規模來看，2023年土地出讓收入排名前10位的省份依次為：江蘇（9482億元）、浙江（6470億元）、山東（4156億元）、四川（3952億元）、廣東（3818億元）、上海（3197億元）、湖北（2307億元）、湖南（2283億元）、安徽（2085億元）、北京（1947億元）。 從收入增長來看，在已公布資料的28個省份中，有22個省份將陷入2023年土地流轉收入負增長。 東南沿海省份陸路市場下行壓力加大，福建（-230%），浙江（-22%）。4%），廣東（-18）。2%）、上海（-15）9%）、江蘇（-113%）土地出讓收入同比大幅下降。2023年東部地區10個省市土地出讓總收入同比減少15年4%，但其總額達到33831億元，仍佔全國土地出讓收入的58%3%的土地出讓收入集中在東部地區的格局沒有改變。
風險提示：房地產低迷拖累了土地出讓收入; 部分省份2023年土地出讓收入資料尚未披露，可能會對排名產生一定影響; 國土資源年鑑資料的統計口徑與財政部門的統計口徑是有區別的。
身體
一、1998—2023年各省土地出讓收入排名變化特徵
隨著房地產市場的快速發展，我國土地出讓收入迅速上公升。 經過20多年的發展，“土地財政”已成為地方財政收入的重要組成部分。 2009年土地出讓收入規模為14萬億，相當於41%，達到87萬億元，相當於76%，與2009年相比大幅增長。 2022年以來，土地出讓收入連續兩年下降，但2023年全國土地出讓收入仍將為58萬億元，相當於53%。從更廣泛的角度來看，“土地融資”還包括土地使用權的轉讓、房地產行業相關稅收和土地融資等，是地方財政收入的重要組成部分。 本文受限於資料可用性，主要是1998—2023年各省土地出讓收入的變化情況。
經濟與金融的關係是一回事，經濟發展水平較高的省份往往土地融資規模較大。 東部地區大多數省份在土地轉讓收入方面領先全國。 東部沿海省市經濟發展水平高，人口不斷流入，房地產產業水平高，土地市場相對活躍，需求旺盛。 從1998年到2005年，江蘇省的土地轉讓收入從第四位躍公升至第一位，並在隨後的大部分時間裡保持第一位。 自1998年以來，浙江省土地出讓收入規模始終位居全國前列，在網際網絡經濟的帶動下，浙江的發展增添了新的動力和快速的人口流入，2016年以來，浙江省土地出讓收入規模大幅增加，位居全國前二。 立足工業大省的優勢，山東省大力推進土地投資，自2005年以來，土地出讓收入一直保持在全國前四，2022年山東將啟動新舊動能轉換，2023年土地出讓收入連續兩年位居全國第三。 作為中國經濟發展的排頭兵，廣東省1999年土地轉讓收入可達到全國規模的27%，位居全國第一，在2000年被江浙超越後，土地轉讓收入一路下滑至2004年第九，2013年至2021年位居前四， 而2022年以來，廣州、深圳一線城市的土地市場受到房地產的嚴重拖累，2023年廣東土地出讓收入將排在第五位。京滬受土地資源制約，溢價高，政策調控影響大，歷年土地出讓收入排名存在一定波動。
得益於“中部崛起”戰略和城市群建設的推進，中部省份經濟增長強勁，工業化和城鎮化程序加快，基礎設施和房地產的快速發展對土地資源的需求迫在眉睫。 自2006年推進中部崛起戰略實施以來，安徽、湖北、湖南、江西等中部省份主動承接製造業轉移，房地產和城市建設發展加快，土地出讓收入增長迅速，特別是安徽土地出讓收入近20年來躋身全國前十。 2015年長江中游城市群建設啟動，湖北自2015年以來土地轉讓收入基本躋身全國前10名，湖南土地轉讓收入排名從2021年的第15位上公升到第6位，近十年江西土地轉讓收入基本在10-15位之間。 2016年中原城市群規劃獲批，河南房地產開發投資熱潮，河南土地出讓收入飆公升至全國第6位，但2019年以來，河南經濟發展經歷了多輪重大衝擊，產業結構調整和人口負增長，房地產市場持續低迷， 而土地轉讓收入排名從全國第6位下滑至2023年的第16位。2023年，湖北、湖南、安徽的土地出讓收入分別排名第七至第九。
西部地區各省份的土地出讓收入存在較大差異。 四川省是西部經濟大省，土地出讓收入規模大，2000年以來位居全國前10名，2016年以來，隨著成渝市**展引領西部新型城鎮化，四川土地收入排名一路躍公升，2023年位居全國第四。 近年來，貴州、廣西兩省加快布局新型城鎮化和基礎設施建設，對土地供應節奏有一定的帶動作用。 這三個省自治區的財政收入相對依賴土地出讓收入。 其他西部省份大多受經濟發展水平的制約，土地市場不夠活躍，更多地依賴轉移支付而不是土地轉讓收入。 由於人口稀少、城鎮化率低、經濟量有限等因素，青海的土地出讓收入長期處於全國倒數第二位。
2008年至2012年，遼寧率先推進棚戶區改革，形成“遼寧模式”，在此期間土地出讓收入名列前茅。 但改革開放後，由於傳統經濟結構轉型公升級任務繁重，市場活力缺乏，人口流失嚴重，東北地區經濟增速與東部沿海省份的差距逐漸拉大，近年來土地出讓收入排名靠後。 1998年以來，黑龍江和吉林的土地轉讓收入相近，排名較低，主要依託哈爾濱和長春兩大核心城市，資金對土地轉讓收入的依賴度不高。 遼寧作為東北地區的產業基地之一，在面臨資源枯竭和制度轉型的挑戰下，依託瀋陽、大連兩座城市帶動經濟，1998—2007年土地出讓收入位居前十。2008年以來，遼寧省大力開展棚戶區改造“高潮期”，實施“遼寧模式”下大規模棚戶區改造，提公升了經濟發展潛力和土地使用權價值，而棚戶區改造專案的負債主要通過土地轉讓收入償還。 2010-2012年，遼寧省土地出讓收入位居全國前四，財政收入高度依賴土地出讓收入。 2013年後，“新常態”下，遼寧省經濟增速下滑，土地市場萎縮，土地轉讓收入排名從前10名一路跌至第20名左右。
商品房市場低迷持續衝擊土地市場，疊加居民購房信心不足、房企現金流偏差、民營企業購地意願低，直接影響地方政府土地出讓收入。 規模方面，在已公布資料的省份中，2023年土地出讓收入排名前10位的省份依次為：江蘇（9482億元）、浙江（6470億元）、山東（4156億元）、四川（3952億元）、廣東（3818億元）、上海（3197億元）、湖北（2307億元）、湖南（2283億元）、 安徽（2085億元）和北京（1947億元）。從前10名變化中，四川排名上公升至第4位，廣東排名下降至第5位，湖北排名從第10位上公升至第7位，北京排名上公升1位重返前10名，福建排名下降3位，退出前10名。
從增速看，全國大部分省份土地出讓收入均出現負增長，東部省份同比下降15%以上。 在已公布資料的28個省份中，2023年有22個省份將出現土地轉讓收入負增長，9個省份同比下降超過20%。 相對積極的訊號是，2023年全國土地轉讓收入同比增長率為（-13）。2%），與2022年同期（-23%）相比。3%），20個省份土地出讓收入同比降幅較2022年不同程度收窄。但不利的一面是，中部和東部經濟省份的土地收入下行壓力突出。 2023年出土地收入降幅最大的10個省份中，有6個位於中東部地區。 東部地區10個省市2023年土地出讓總收入33831億元，同比增長-154%，降幅大於全國整體水平。 2023年東南沿海經濟省份土地市場疲軟，福建（-230%），浙江（-22%）。4%），廣東（-18）。2%）、上海（-15）9%）、江蘇（-113%）土地出讓收入同比降幅較大，福建、浙江、上海同比降幅較2022年增加1%0、28、235個百分點。 中部省份房地產和土地市場表現不佳，2023年，安徽（-261%），湖南（-22%）。7%），河南（-16）。0%）土地出讓收入同比降幅高於全國水平，安徽、湖南同比降幅較2022年增加13個2、46個百分點。 土地出讓收入大幅縮水，直接導致地方**收入負增長，地方可動用財政資源減少。
從重點省份來看，西南省份土地市場下行壓力有所緩解，西北省份形勢依然嚴峻。 在正增長省份中，2023年吉林、天津土地收入同比大幅增長。 8%，土地出讓收益有所回公升，但主要受低基數影響，2022-2023兩年平均增速僅為-297%、-23.3%。黑龍江2023年土地出讓收入同比下降15%3%，較2022年減少49個1個百分點，但兩年平均增長率僅為-451%。西南省份土地市場低位執行，整體形勢有所回公升。 重慶土地出讓收入增長85%，而貴州和雲南基本持平，均明顯好於2022年。 值得注意的是，重慶2023年前11個月土地出讓收入同比下降100%，年土地出讓收入增長率為8%5%的差異明顯，也可能與地價支付、土地收入和其他收入的分配、年底其他收入的集中入庫等因素有關。 廣西房地產投銷持續低迷，2023年土地出讓收入同比下降25%3%，兩年平均下降33%。 西北省份的土地市場仍在觸底反彈。 2023年青海、寧夏、甘肅的土地出讓收入在上年大幅下滑的基礎上，繼續下滑。 3%，下行壓力尚未緩解。
2.中國地方“土地金融”的過去與未來。
總體來看，“土地金融”在我國經濟發展過程中各有利弊，它推動了城鎮化程序，補充了地方財政資源，形成了大量的基礎設施建設，但也間接推高了房價，通過土地抵押，向城市投資公司注資，間接促進了融資平台和債務。 土地金融的實現有賴於房地產市場化和土地公有制的改革，而分稅制的改革只是促成因素之一。 績效考核機制是問題的關鍵，激勵機制決定行為，引發了地方隱債和土地融資的連鎖反應如果沒有分稅制度，只要有GDP考核，就還是會出現資金短缺。
首先，土地公有制和有償使用制是“土地財政”的基礎。 中華人民共和國成立後，中國的土地制度是公有制。 改革開放前，土地使用是無償分配的。 1988年《憲法》修正案明確規定，“土地使用權可以依照法律規定轉讓”。 隨後，《土地管理法》的內容也作了相應調整。 經過多年的探索和試驗，1998年修訂後的《土地管理法實施條例》正式明確了國有土地有償使用制度的內容。 2004年，全面推行商業用地招標、拍賣、掛牌、出讓制度，土地使用權市場體系建設基本形成。
其次，分稅制確實導致財政收入第一分配中地方佔比低，支出佔比高，但轉移支付二次分配後，地方政府佔比急劇上公升，需要通過控制一定的財政資源，加強巨集觀調控來實現區域均衡。 1994年分稅制改革後，地方財政收入支出的初級分配對比發生了根本性的變化，財政收入在財政初級分配中的比重大於地方政府，地方財政第一分配中收支缺口通過轉移支付解決。 分稅制改革，改變了財政承包制下財政困難的局面，解決了“財政收入佔GDP的比重和財政收入佔國民財政收入的比重”問題，提高了巨集觀調控能力，是繼續推進財稅體制改革的重要內容。 但分稅制改革初期，地方政府與地方政府財政權權分工的合理性不足，支出繁重由地方政府負責，地方轉移支付制度亟待完善，甚至出現了“辦部門賺錢”的局面。 分稅制改革後，土地出讓收入全部轉給地方政府，成為地方政府最有力的財政收入。
第三，土地金融的實現有賴於房地產市場的改革，而分稅制的改革只是促成因素之一。 在“住房改革”之前，中國採用了單一的福利住房制度。 1988年，深圳頒布了《深圳經濟特區住房制度改革方案》，率先啟動了全國住房制度改革，提出“補貼租金上漲，鼓勵購房”，從而開啟了住房分配貨幣化的程序。 1998年，《關於進一步深化城鎮住房體制改革加快住房建設的通知》出台，提出了提高工資、降低利率鼓勵消費、完善住房制度、實行住房抵押貸款、放開二手房市場、支援住房企業發展等多項政策。
四是土地出讓收益管理體制改革，推動“土地金融”進一步規範化。 2006年以前，土地出讓收入先納入預算外特別賬戶管理，扣除成本支出後的餘額再繳入地方財政，納入地方預算管理。 2006年，國務院、財政部出台了證明檔案（國辦發2006年第100號、財總2006年第68號），啟動了土地出讓收入管理制度改革。 自2007年起，土地出讓收入全部上繳地方財政並納入地方預算，實行“收支兩條線”管理，專項資金專項用於特殊用途。 2010年起，各級財政部門應當向同級人民代表大會報告收支情況，土地出讓收入預算的執行情況受人大監督。 2015年，新《預演算法》正式將**預算納入**預算制，財政部進一步規範了土地轉讓收支預算管理（財總2015年第83號）。 2022年，自然資源部門原本負責向稅務部門具體徵收土地轉讓所得，土地轉讓所得的徵收工作進一步規範化。
五是績效考核機制是“土地融資”問題出現的關鍵，激勵機制決定行為，引發地方隱性債務與土地融資的連鎖反應; 如果沒有分稅制度，只要有GDP考核，就還是會出現資金短缺。 績效考核機制在很大程度上決定了地方行為。 我國在經濟高速增長時期長期實施GDP目標評估機制，有利於調動地方政府的經濟發展積極性，但也帶來了環境破壞、高額債務等一系列問題。 即使沒有稅制，GDP考核仍會導致地方投資飢渴和資金飢渴，土地融資可以影響地方政府在刺激投資的同時，財政收入增加兩個方面，更有可能受到地方政府的青睞，在GDP目標考核的壓力下。
未來土地融資將走向何方？ 要根據國家戰略、經濟產業結構轉型、財稅改革趨勢作出綜合判斷。 土地金融作為時代的產物，也會隨著時代的變遷而發生相應的變化，共同富裕和高質量發展，就要求房地產繁榮時代向科技強國時代轉變，相應的財政收支結構也會發生變化。 土地資源的有限性和人口增長率的下降也將從供求關係逐步推動土地市場，土地金融轉型勢在必行。 未來，經濟增長下滑將導致財政收入增速下降，支出剛性壓力加大，隱性融資方式逐步清理，地方財政收支形勢更加緊張。 未來土地金融的轉型主要可以從以下幾個方面入手：
一是大力推進產業結構轉型，重塑稅基和財政結構，推動我國經濟盡快由債務和投資驅動型向產業科技型轉變。 但短期內仍需穩定房地產市場，構建房地產開發新模式，避免房地產持續低迷對房地產的持續衝擊。 向土地金融的過渡並不意味著完全放棄土地轉讓收入和房地產相關稅收，房地產市場在未來將繼續發揮重要作用，儘管其重要性有所下降。 要盡快採取措施保供、拉促需求、穩定房價，穩定房地產市場，促進房地產行業併購; 一線城市核心區域將盡快推出優質商品房; 限制性措施將盡快解除，充分發揮市場作用。
二是穩定巨集觀稅負，為土地財政轉型騰出戰略緩衝空間和時間。 一更加注重減稅降費的準確性和結構性，從減稅降費的數量和規模到減稅降費的效率和效果，逐步規範減稅降費的依據，逐步清理分階段減稅降費形成的“補丁”， 形成穩定成熟的減稅降費政策成為法律。第二加強政策協調，統籌財政、金融、產業、區域政策。 要從國治的視角看金融，摒棄財政稅收萬能論，降低企業綜合成本而不僅僅是財稅負擔，不能出現財政稅負降低、其他成本上公升來對沖減稅降費效果的局面。 第三，探索資料金融，改革稅制，適應數字經濟時代稅源發展。 第四但由於調整稅收促進共同富裕和高質量發展，消費稅徵收範圍將擴大到高階服務行業，提高資源稅和環境保護稅率。
三是優化支出結構，提高支出效率。 堅持以地方壓力調整結構，用有限資金實現高質量發展，優先支援科技創新、改善民生福祉、加大基礎設施建設投入等重點領域和重大專案，嚴格減少一般非剛性支出，進一步提高績效管理水平。
四是釐清市場與市場的關係，完善地方績效考核機制，明確規模，避免支出責任無限制的擴大。
五是推進財稅體制改革，將部分權力和支出責任集中到一級和省級，減輕地方政府和市縣的支出壓力; 消費稅徵收環節已後移，逐步轉移至地方政府，以豐富地方財政資源，彌補土地出讓收入下降對地方財政資源的影響。
（請參閱上期報告《澄清土地金融的五大認知誤區》和《土地金融將何去何從？“稅收分享制度不是土地融資的理由，但績效考核是”，“什麼是股權融資？它能接管土地融資嗎？》）
分析師：羅志恒，執業編號：S0300520110001
分析師：方坤，執業編號：S0300521050001