國家治理的重心在基層，短板也在基層。 推動治理重心向基層轉移，是實現國家治理現代化的基礎工程，也是新時代創新基層治理、加強基層政權建設的重要抓手。 深刻領會治理重心下移的實踐內涵、執行機制和推進路徑，具有重要的理論意義和實踐價值。
1、實用內涵：基層治理實效保障，人民生活更美好。
提出把治理重心轉移到基層，不是偶然的，而是具有非常深刻的現實內涵。 中華人民共和國成立後，立即啟動了以國家權力集中和整合為特徵的民族國家政權建設。 城鄉基層政權建設，起到了根本性支撐作用。 在農村，人民公社這個特殊的“單位組織”，將離散的農村社會完全融入國家政權體系;在城市中，單元制的建立實現了對所有城市居民的融合和控制，可以說，單元制已成為這一時期我國基層治理的重點。
改革開放以來，市場經濟的發展不僅從根本上改變了我國的經濟社會結構，而且對國家治理結構和社會機制也發生了重大變化。 20世紀90年代，隨著單位制的逐步瓦解，基層街道、鄉鎮、社群迅速“填補”，填補了單位制退出後基層治理的空白。 治理重心逐漸從單位聚焦轉向基層聚焦。
進入新時代以來，隨著城鎮化程序的快速推進和鄉村振興的穩步實施，“基層聚焦”在理論共識和政策實踐中越來越明顯。 截至2024年底，我國城鎮人口約9人2億，農村人口約491億，大量人口主要生活在城市和農村地區。 以城市為例，每個城市社群平均人口超過8000人，每個街道辦事處覆蓋人口10萬，最大街道人口（包括流動人口）超過100萬。 可以看出，城鄉基層治理規模偏大，管理和服務面臨巨大壓力。 特別是隨著社會主要矛盾的轉變，城鄉基層治理更是承載著滿足人民群眾美好生活、治理效率好的歷史責任。 正如黨的十九屆三中全會指出的，“推動治國理政重心下移，盡可能把資源、管理、服務放在基層。 社會治理的重點要落實到基層，基層治理和服務能力強了，國家治理的基礎就夯實了。
因此，從實踐意義上講，治理重心的下移，是順應改革開放以來從“單位重心”向“基層重心”轉變的基本趨勢，貫徹落實通過下沉資源提高基層治理實際效率的改革實踐， 管理和服務。
2、執行機制：“資源-主體-結構-效率”的治理過程。
從治理過程來看，將治理重心推進到基層，是乙個由“資源-主體-結構-效率”構成的操作過程。
首先，就治理資源而言，決策層在“推動治理重心下移，盡可能把資源、管理、服務放在基層”的命題中提出了“資源”的概念，廣義上包括服務、 管理、權力、責任、資本、人才、技術。資源是治理的基礎和前提。 把治理的重心往基層轉移，就是把更多的資源往基層下放，落實有效治理，提供良好的服務。 其次，治理主體是基層治理領域的參與者和治理資源的組織載體，資源是主體參與治理的稟賦和資質。 除基層政權組織外，基層治理的主體多種多樣，包括經濟組織、群團組織、自治組織、社會組織等。 在制度規則的保證和約束下，這些多主體通過策略博弈和主體間互動，形成相對穩定的治理結構，使治理主體之間的關係趨於穩定。 第三，治理結構反映了治理領域中多主體的關係和地位。 黨的十八大以來，我國基層治理逐步形成了黨委領導、責任負責、社會協調、公眾參與的“一核多”治理格局，是良好治理成效的前提。 只有形成合理穩定的治理結構，才能最大限度地吸收資源，優化資源配置，從而提高實際治理效率。 正如總書記所指出的，推動治國理政重心下移，“要著力加強基層黨組織建設，全面提高基層黨組織的凝聚力和戰鬥力”。 要密切關注基層政權組織、經濟組織、自治組織、群團組織、社會組織發展變化的特點，加強指導和管理，確保各類基層組織按需要設立、按職盡責、有人辦事、 並按規定設理事，這樣既能做好自己的耕地、管理好責任領域，又能唱好團俠、打合力牌。 第四，治理效率是治理重心向下轉移的目標，通過重心下移，可以更好地將我國基層治理體系的優勢轉化為治理效率。
3、晉公升路徑：“上下”、“左右”“前後”三個維度的治理對策。
推動治理重心向下轉移，可以從上下縱向關係中的“上下”維度、基層治理主體橫向關係中的“左右”維度、基層治理績效中的“前後”維度入手。
一是在“上下”維度形成科學合理的責任關係。 一種流行的觀點是，中國的**在縱向關係中具有“同構責任”，即**的各級管理大致相同的事務;相應地，在機構設定中表示為“一般厚度上下”。 這種縱向責任分配模式雖然有利於自上而下的統籌控制，但在實際治理中忽視了權責不對稱、各層級之間、上下層級之間界限模糊的問題。 這種矛盾如果聚集在基層，表現為上級部門權力責任與基層責任不平衡。 以財政資源為例，為解決基層“中止”問題，稅改採取加強基層間轉移支付的方式，促進財政資源向基層流動，從而填補稅費取消後基層資金的不足， 進而強化基層治理和服務能力，實現從“吸收”到“服務”的轉變。這種改革思路是正確的，但在實踐中並非沒有問題。 最突出的矛盾是權力和支出責任之間的不對稱。 根源依然是各縱行業之間權利責任不平等、責任不清的“盼疾”。 只有理順關係，疏通“上下”維度的障礙，才能暢通治理資源下移的通道。 否則，即使資源在一定程度上向動，也無法在實際治理過程中對其進行優化和合理配置，從而實現治理效率的最大化。
其次，角色邊界應在“左右”維度上合理劃分。 如果說“上下”維度主要是為了理順上下縱向責任關係，從而疏通系統內資源向基層流動的通道，那麼“左右”維度主要是指構建社會等多主體良性互動合作的治理格局， 市場和公民，從而承擔和吸收體制外的社會資源（主要指公益資源）、市場資源和大眾資源，實現治理效率的最大化。但在實踐中，我國基層社會治理結構的不平衡非常普遍和明顯，主要表現為“有效行政和無效治理”。 造成這種情況的主要原因是**組織、社會組織、社群自治組織等多個主體之間缺乏合理的權力、責任、職能等角色劃分。 因此，有必要合理劃定多主體責任邊界，這是多主體之間形成良性互動的關鍵。
第三，在“事前事後”的維度上，基層機構的設立和人力的配置要面向人民。 在我國，基層是治理和服務提供的“前台”同時，也是國家治理體系的“終結”，是貫徹落實黨的路線方針和國家政策的主體。 這種二元性是由基層政權的作用和性質決定的。 但在實踐中，基層政治機構的建立和人力資源的配置面臨兩難境地。 在計畫經濟時代，基層政治機構往往是為了對應上級部門而設立的，這種制度“自上而下粗略”，以利於計畫和任務的落實和落實，這種制度慣性至今仍在繼續。 實踐證明，在市場經濟體制下，基層機構的設定和人力的配置不能簡單地照搬上級機構的模式，“上級機關要優化對基層單位的領導方式，讓'一對多'、乙個基層組織承擔多個上級機構的任務;它也被允許'多對一'，即基層的不同機構向同一上級當局報告。 因此，基層事業單位的設定和人力資源的配置，要符合基層事務的特點和群眾的實際需要。
作者： 李作鵬，河南省委黨校公共管理教研室講師、博士李忠漢，鄭州大學政治與公共管理學院教授 本文是2024年河南省高校人文社科研究總體專案《治理重心下移的實踐困境與數位化破解路徑研究》（2024-zzjh-382）的中期成果。