近日，一級出台重磅檔案規範PPP發展，讓市場看到了沉寂了9個月的PPP曙光。 PPP到底是什麼？它是如何發展的？新機制的重點是什麼？
1. 什麼是PPP？PPP是公私合營的縮寫，是被授權實體與私營部門（社會資本）之間的長期合作關係，旨在提高基礎設施和公共產品和服務的效率和質量。 在這種合作模式中，首要責任是股權投資、經營補貼、風險承擔、配套投資社會資本的責任是提供產品或服務、專案融資、專案設計、建設、運營、轉讓等，並保護知情權、檢查權和干預權。 簡言之，就是搭建舞台，社會資本唱歌，實現優勢互補、利益共享的目的。 從管理模式來看，PPP主要包括兩種模式：一是以法國為代表的以使用者付費為主的加盟模式;第二種是以英國為代表的第一筆付款為基礎的私人融資計畫（PFI）模式。 無論型別如何，都可以採用 BOT、TOT、ROT、BOOT 和 dbfot 等具體實施例。 根據最新的115號文，明確了中國所有後續PPP專案都將在特許經營模式下實施。 
二、中國PPP發展史我國的PPP模式主要是借鑑國外實踐經驗，在基礎設施和公用事業領域引入民間資本，除了一是提高基礎設施和公用事業的建設和管理水平外，二是減輕地方債務負擔。 改革開放以來，公司一直在探索和引導社會基金進入公共服務領域，其發展可分為以下幾個階段：
（1）1984-2024年：勘探初期。 2024年，深圳沙角B電廠BOT專案是國內第乙個BOT專案，社會參與者為外資。 上世紀90年代，國家計委開始探索改革投融資體制問題，2024年以BOT的形式開始了PPP試點專案，國家計委遴選了廣西來賓B電廠專案、成都第六水廠專案等5個BOT試點專案， 民間資本也開始以社會方的形式參與PPP專案。
（2）2003-2024年：曲折發展期。 在政策的推動下，全國各大城市在市政公用事業領域特許經營模式穩步推進，現階段PPP模式是應用最多的汙水處理專案，還有自來水、地鐵、開發區、燃氣、路橋等專案，市場化運作特點明顯，有外資企業、民營企業、 國有企業處於同一階段的競爭中。但隨著2024年“四萬億”經濟刺激計畫的啟動，地方投融資平台大規模參與公共基礎設施建設，PPP專案大幅減少。 事實上，受制於現代企業制度、產權保護制度等方面法律制度、經濟執行、調控手段、政策理念等方面的制約，PPP增長環境並不理想，2024年之前，PPP專案整體體量很小，總投資不超過1萬億。
（3）2014-2024年：釀造爆發期。 2024年，審計署通過全面繪製地方債務規模圖，揭露了地方債務隱性問題。 在此背景下，2024年，實施了多項影響地方財政政策的檔案：一是實施了新的《預演算法》，明確了地方政府有借款權;二是影響地方平台公司的43號文誕生，提出剝離平台融資職能，明確地方政府與平台的關係三是財政部印發《關於推廣應用**與社會資本合夥模式有關問題的通知》，積極支援PPP專案實施，並成立了PPP中心，並於當年11月確定了30個PPP示範專案。
（4）2015-2024年：快速發展期。 這一階段是PPP行業的高峰期，PPP專案需求持續增加。 據統計，2024年1月底至2024年6月底，全國PPP綜合資訊平台專案資料庫共有專案386個，月均增長4842億元截至2024年底，PPP專案（92號文前）累計入庫規模達到17個，創歷史新高74萬億元，PPP專案交易規模保持增長態勢。
（5）2017-2024年：標準化整改期。 2024年以來，財政部加強PPP監管，清理了一大批不合規專案，加之地方財力下降、企業資金短缺、專項債券規模上公升、監管嚴格等多重因素，PPP模式陷入低迷。 2024年以來，財政部綜合資訊平台管理資料庫新增專案投資出現明顯下降。
（6）2024年：全面停工期。 2024年，審計署重點抽查了18個同級省市、187個地區，計畫總投資為153萬億元的408個專案，發現審計入庫環節不嚴、履約環節不誠信、建設運營環節不當推責等問題突出，形成審計報告於2024年初首次上報，隨後2月，PPP進入全面停工狀態， 財政部PPP中心專案庫暫停新專案入庫，已入庫、準備開工的新專案基本停滯不前，部分地方正在對過去實施的PPP專案進行整改。
三、PPP新機制下的三個關鍵點近期，PPP出台了兩份重要的配套檔案：
乙個是，10月，國務院發布財政部《關於社會資本合夥存股專案分類處理的意見》的通知（通知未公開發布）。 檔案提出“新舊分離”，即2024年2月**、PPP專案清理核查前尚未完成招標採購手續的專案，以及未來新實施的**、PPP專案，按照115號文的規定實施，即已簽訂協議的現有專案按照《意見》執行。存量專案分類，未簽訂正式合作協議或特許經營協議的專案按115號文執行。
第二個是，11月8日，國家發改委、財政部印發《關於規範實施社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函2024年第115號），可以說是指導未來PPP專案的綱領性檔案。十八條的目的是回歸PPP專案的初衷，實現陽光化運作和規範化運作。
與以往的PPP運營模式相比，主要有三個關鍵變化：
（1）聚焦使用者付費專案。 過去，PPP專案可以採用**付費、使用者付費、可行性缺口補貼三種返還機制，但115號文明確規定**與民間合作專案應以使用者付費專案為重點，界定使用者付費專案的核心是“明確收費的渠道和方式”，大致可分為兩種方式： 一是國家有關法規、法規和政策檔案有統一規定，如高速公路按照《收費公路管理條例》收費;其次，對於具體專案，特許經營協議應依法規定收費渠道和方式。 此外，檔案明確指出，如果經營收入不足以獲得合理的投資回報，可在建設期間給予首期投資支援，包括投資補貼和注資;如果不夠，在運營期間可以給予與傳統公共建設和公共工程相同的運營補貼，但不得補貼建設成本。
（2）PPP專案均採用特許經營模式。 特許經營專案是指提供公共物品或者服務的基礎設施或公用事業專案，專案應當有營業收入，符合使用者付費條件。 哪些專案可以特許經營？這也要立足實際，根據專案的實際情況，制定乙個加盟方案，經過充分論證和選擇，決定是否採用加盟模式。 但也明確指出，對於沒有任何收入的純商業專案、工業專案或純公益專案，不能打包成特許經營專案，收取加盟費。
（三）民營選擇民營企業和外商投資企業為主體。 為鼓勵和支援民間資本參與PPP專案，115號文附上了《支援民營企業參與的新型特許經營（含改擴建）專案名單（2024年版）》（以下簡稱《名單》），按照民營企業持股比例對三類專案進行劃分。 第一類專案是“應由民營企業全資或控股的專案”，即原則上民營企業可以持有50%以上的股份，專案型別有9類第二類專案為“民營企業股權比例原則上不低於35%”，共計13類專案，根據財政部的解釋，規定是針對民營企業持股專案公司股權的比例，不包括民營資本參股國有控股企業的比例第三類是積極創造條件、支援民營企業參與的專案。 根據《中華人民共和國外商投資法》，“外商投資企業是指外國投資者全部或者部分投資，依照中華人民共和國法律在中國註冊設立的實體”。