|編者按
粵港澳大灣區作為我國城市更新工作的前沿探索區，在城市更新規劃編制中建立了多層次的規劃管控體系，在規劃傳遞中表現出傳導路徑和要素的多樣性，不同城市取得的成果也不同。
在推動廣東省高質量發展的背景下，國地科技規劃「市區更新」專欄本文將從城市更新規劃的編制體系、專項規劃、區域統籌規劃、單元規劃、城市更新規劃實施方案等角度總結大灣區城市更新的經驗，研究從城市發展巨集觀目標到城市更新專案微觀實施的分解與傳導， 建立精細化的編制和管控體系，為城市更新相關研究提供有益參考。
今天推出的《粵港澳大灣區城市更新規劃體系探索》第一期。
part.城市更新規劃體系總體建設
與國土空間規劃相銜接的城市更新規劃體系
在國土空間規劃“五層次三類”的框架下，城市更新規劃體系主要分為巨集觀、中觀、微觀三個層次（圖1）[1]。
巨集觀規劃主要是城市更新專項規劃，將國土空間總體規劃的要求落實到同層次，主要分解總體發展目標，制定城市更新的目標戰略、更新規模、實施策略、進度等，並結合發展規劃和專案特點確定短期和長期目標和階段性重點工作。
中觀層面規劃主要針對區域整體規劃，規劃主要是落實市縣兩級城市更新專項規劃的要求，將巨集觀層面的戰略目標與微觀層面的控制指標對接起來，制定年度實施方案，確定更新區域，劃定更新單元， 開展專案續約可行性研究，明確專案續約目標、空間分布、功能布局、指標控制、分期開發等事項，從微觀層面有效指導續約規劃[2]。
微觀規劃的編制以細化規劃為主，包括監管細化規劃、單元規劃、建設細化規劃、改造實施方案等，目的是在中觀層面實施各項協調，制定土地開發細則，包括詳細設計方案、土地整理、利益分配、政策意見落實等[3]。
圖1 城市更新規劃體系示意圖。
適應更新專案特點的變速器規劃實施要素
在城市更新規劃中，按照全球覆蓋、分級管控、目標導向的思想，基於國土空間規劃“三區三線”，建立規則傳控、使用管控、指標管控相結合的分類傳控體系，包括邊界、分割槽、結構、位置、面積、目錄等要素。
（1）規則傳導通過定性指導或控制要求同級規劃要求下級規劃遵守，確定發展定位、轉型戰略、轉型模式等方面。
（2） 使用控制針對各土地利用型別的現狀和規劃管理，明確了土地利用控制原則，詳細提出了具體的土地利用控制措施，以促進空間開發保護目標的精準落地。
（3） 指標控制根據各控制線的控制線，對區域整體開發規模和開發強度進行控制，即建設用地總量、綠地總量、建築面積總量、公共服務設施總量、目錄等，逐步分解為整體分割槽， 單位和專案用地（表1）。
基於空間權益置換的規劃審批許可權制度
在存量開發時代，城市更新規劃審批實施制度是以規劃許可複核為基礎，對土地二次開發權進行置換，從而達到空間權益再分配的目的。 更新計畫的評審從三個維度進行，一是上行計畫合規評審，這是更新計畫審批的基本要求。 二是橫向規劃協調評審，特別是更新後的規劃專案的統籌協調。 三是保護下轉型主體權益。
part.城市更新規劃的結構特徵
在各級城市更新政策的指引下，粵港澳大灣區城市更新規劃體系呈現出整體系統化、結構分化等明顯特徵
總體上形成了“巨集觀-中觀-微觀”三級規劃體系，巨集觀層面的市縣級城市更新專項規劃在全域性中起到了引領作用。
部分城市更新規劃體系關鍵層次缺失，如珠海、東莞、江門、肇慶等城市更新，缺乏作為市、縣（鎮）級專項規劃與單元規劃銜接的區域統籌規劃，導致規劃潛在縱向傳導偏差受限。
法定規劃屬性最強的單元規劃已成為城市更新的關鍵節點，在審查是否符合控制規定時，明確了單元規劃可以作為專案實施建設的法律依據， 並可根據控制條例的編制和審查程式批准後直接替代管制條例（惠州市需根據管制條例推進調整過程）。
part.城市更新規劃的發展趨勢
計畫層次結構的重心從後端轉移到前端
隨著城市更新決策機制的改革，更新專案規劃實施的預審機制逐步完善。 自2024年起，大灣區城市更新專項規劃作為專案審批實施的預審條件之一，未來城市更新將更加注重更新規劃的巨集觀管控。
規劃已從關鍵傳輸轉變為多因素傳輸
監管詳細計畫（或法定計畫）的初衷是對土地開發施加強制性控制條件，在存量更新開發中缺乏對產權責任和權益的指導。 為了填補這一空白，通過對區域的整體規劃，單元規劃和其他規劃介入了控制詳細規劃無法控制的內容，多個規劃相互支援，解決了利益協調和開發權博弈的問題。
專項研究在城市更新中正逐步發揮越來越重要的作用，從各個方面引導和規範更新發展的推進。 利用產業發展、交通承載力、公共服務承載力、市政設施承載力、城市設計、地下空間等專項專案支撐規劃方案的合理性研究[4]。
part.
城市更新規劃的新挑戰
更新單元的小型化導致缺乏對城市基礎設施的區域研究
由於歷史原因，具有城市更新潛力的存量土地普遍具有面積小、布局分散等特點，容易造成部分城市基礎設施落地或在實施中被忽視。
單元規劃與監管詳細規劃的銜接
許多城市明確規定，批准的單元計畫可以涵蓋監管詳細計畫，單元計畫的研究、控制和審批過程與監管詳細計畫類似，二者之一可以達到目標。 城市更新單元規劃應注重優化和完善覆蓋內容、專案實施、編輯審核流程等。
不同型別的專案採用統一的更新規劃和審核流程，阻礙了部分專案的快速推進
粵港澳大灣區城市更新型別主要包括綜合改造、微觀改造和混合改造，不同型別改造所需的工作階段、工作內容和難度各不相同，部分城市在更新規劃體系中按照相同的工作流程推進了這些型別的改造，增加了一些“工改工”和微改造城市更新專案的難度。
城市更新規劃體系是乙個開放的系統，外部關聯性強，內部傳導弱，傳統的規劃實施路徑側重於微觀層面的利益博弈和空間設計，而巨集觀和中觀層面的規劃思考相對較少。 從城市更新規劃與國土空間規劃全面銜接的大局出發，建立較為完善的城市更新規劃體系，採用因地制宜的城市更新方式實現發展意圖，上下銜接、保護公共利益，形成最有效、可控、更精準的傳遞城市更新態勢。
引用
1]大連發布。大連市城市更新專項計畫[EB OL].(2022.10.11)[2023.02.27].
2] 王耀星， 江偉， 張瑤.深圳市福田區城市更新程序綜述[C].可持續發展與合理規劃——2017中國城市規劃年會**合集（02城市更新）。[發布者不詳]， 2017：126-140
3] 林健， 葉子軍， 楊紅.存量規劃時代城市低效用地再開發的思考[J].中國土地科學，2019,33（09）：1-8.
4]朱超， 王鵬.城市更新區總體規劃：存量開發期協同調控與調控的技術應對[C]空間治理促進高質量發展——2020中國城市規劃年會**合集（02城市更新）。,2021:764-772.doi:10.26914/c.cnkihy.2021.033027.
注：本文節選自2023中國城市規劃年會**《粵港澳大灣區城市更新規劃體系探索》。