魏成林
（同濟大學政治與國際關係學院副教授）
一、農村養老院公建民辦改革趨勢
新一派公共管理主張做舵手而不是槳手，推動從提供服務向第三方購買服務轉變，縣級養老領域的公營民營企業應運而生。 促進農村養老服務市場化主要有三個目的
一是有利於減少支出，市場主體追求自主降本增能，而公共養老機構則沒有降本增收的動力，因此實行公建民模式;
二是有利於降低養老事故風險責任，養老領域最大的風險是老年人意外死亡、管理者虐待老人、民營機構經營養老院有利於責任的釋放;
三是有利於提高養老服務質量，普遍認為民營機構具有顯著的專業優勢，可以提高養老服務的標準和質量; 四是盤活養老院資源，提高養老院自我管理能力。
2020年8月，位於中部地區L鎮的養老院由公職改建為公私企業。 承接L鎮養老院公共建設及民營工程的第三方機構，一家保健公司，主要從事醫療結合的養老業務，已在全市多個縣市承接公民養老服務、助餐、居家養老服務、殘疾兒童服務。 據該機構負責人介紹，鄉鎮養老院的居民特別難管理，主要體現在：一是溝通困難，五保戶主體是單身群體，他們賺錢和社交的動力不足，長期被社會邊緣化， 他們的性格通常是偏執的;二是愛上訪，經常向公眾和信訪辦公室投訴; 三是提出各種要求，如飲酒、吃油肉多的重食等; 四是經常搞破壞活動，比如晚上在活動室開空調離開，幾個人哄騙乙個痴呆的人剪斷網線; 五是居民之間經常發生爭吵，消耗了過多的管理精力; 第六，面對不善於溝通的居民，只能哄，不能責罵，否則居民會說：“你冤枉我，我為你死”。 送進養老院的公司經理是乙個30多歲的年輕人，三個月後，頭髮花白了，可見有多麼難以管理。
2、為什麼農村養老院的公私建設沒有成功？
私人養老機構的核心目標是盈利，這與養老窮人的目標相衝突。 根據鄉鎮當局和居民的反饋，L鎮養老院的公私合作改造尚未成功。
一是扣除老年人的基本生活費用，老年人的生活質量不公升反降。 根據規定，無論是沒有**辦公室還是私營部門，1040元的基本生活費用都需要主要用於老年人的飲食和營養，民營機構的支出不到50%。 居民報告說，自他們接管以來，私人機構的生活質量已經惡化，這是他們請願和破壞的主要原因。 2021年，鎮領導帶隊突擊檢查清點養老院經費，發現民營機構在養老者飲食營養方面的投入不到基本生活費用的50%，午餐和晚餐只有一葷兩素。
二是護理人員往往更替不足，對老年人的護理質量沒有提高。 按照1：7的比例，民營機構在養老院配備了10名工作人員，但實際上，在指定地點工作的只有7人，另外2人是在這裡註冊的不來這裡上班的公司人員，還有1名主任來回奔波幾個點。 7 名工作人員中有 2-3 名需要上夜班。 據住院醫師介紹，護理人員經常是從公司調來的，新員工不夠專業（沒有護理證），對住院醫師不熟悉，工作質量難以保證。 “看護人來來去去，工作了兩個月就走了。” 無論是傳統的公辦鄉鎮養老院還是民辦機構，月薪3000元左右都聘請不了專業護士。 民營機構聘用的工作人員都不是專業人士，打破了民營養老機構“專業化”的想象。
三是增加運營成本，過度使用公共資源。 考慮到民營養老機構投資大、回報周期長，有必要推進公營建設和民營管理。 然而，私營部門的目標是盈利，盡量不要投資或盡可能少地投資可以節省。 公立養老院轉為民辦養老院後，不僅不收取場地租金和利潤分成，還要投入資金維持養老院基礎設施的運營和民間組織的運營，前者體現在場地設施的維護費上（每年固定補貼8000元）， 而後者則體現在員工工資補貼（員工五險一金補貼，每人每月約1200元）。該鎮從私營部門接管療養院後，發現許多基礎設施年久失修，“他說民營機構不願購買掃帚
四是老年人生活條件沒有改善。 民營養老機構基本延續了傳統的公立養老院模式，集中扶持窮人，主要為老人提供食住衣等物質服務，任何增加的活動或專案都會增加其成本。 因此，除非給予第一筆專項活動資金，否則公私機構就沒有動力改善老年人的生活條件，老年人是飯後坐著的，老年人的精神文化需求、社會交流需求和集體生活需求得不到滿足。 鄉鎮負責人在會見民間組織負責人時，要求每天組織居民開展文化活動不少於2次。
第五，責任沒有減輕。 “甩包袱”是基層支援縣級養老院公共建設和民營的重要原因之一。 鄉鎮養老院的傳統原因模式是，縣里定期將特困人員資金轉入鄉財政辦公室賬戶，每個鄉鎮根據居民人數，每人每年配備1000元公共運營資金。 各鄉鎮應當對轄區內扶養極端貧困人員的政治責任負責，不得出現扶持極端貧困人員生活無保障、意外死亡等現象，更不得出現養老院工作人員虐待老人的情況。 但是，在鄉鎮財政資源不足的情況下，大多數鄉鎮沒有支付鄉鎮養老院的運營費用，有的鄉鎮甚至扣留或挪用了原本屬於養老院的特困資金。 在加大扶貧專項資金管理力度和失範問責力度的背景下，基層更願意將養老事務移交給民營機構。 與預期相反，當地政府將養老院的運營管理權轉移，但安全生產的政治責任仍是地域性和專業性。 鄉鎮幹部反映，“養老院建成民營後，我們的責任不但沒有減少，反而增加了。 我對管理人員不熟悉，資訊不對稱，所以我更是不安。 無論我有多忙，我每個月至少來一次療養院。 ”
* 提供特困補助是一項非常道德的工作，而不是用來賺錢的行業。 許多居民反映** 他們感到憤怒的是，他們被“賣”給了第三方，而艱苦條件津貼是由第三方賺取的。 一位居民代表表示，經營L鎮養老院的第三方機構三年賺了100萬元。 由於醫院管理粗糙，飯菜質量差，服務質量差，對居民的正常訴求反應不足，居民與民營機構形成了對立關係，居民上訪、毆打市民、貼在網際網絡上等現象頻發。 基於上述原因，經過三年的公建民營試行期後，縣決定收回公立養老院的經營權。
筆者在上海、河南等地的調查也發現，在農村養老院實施公私建設，未必一帆風順。 公建民營只是縣級養老院的一種經營模式，並不是縣級公營養老院必然的改革方向。 在積極推動縣級養老產業高質量發展的背景下，要打破第三方機構的專業迷思，構建多層次、可比、有競爭力、互補的養老服務體系。