作者 |李洵，權威，鄭波，李璐璐。
* |市川法
在剛剛過去的2023年，金融監管的重中之重無疑是國家金融監管體制的改革，而國家金融監管體系改革的重頭戲是國家金融監督管理總局（“金管總局”）的成立，金管總局的一項新重要職責是統一原本屬於中國人民銀行的金融消費者和投資者保護責任。 中國銀行保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會。
在新的監管規則實施之前，我們不妨回顧一下金融消費者保護的監管背景和現狀，這將有助於更好地理解金融消費者保護統一監管的目的和思路。
雖然金融消費者保護的概念聽起來有點巨集大和抽象，但實際上它涵蓋了廣泛的範圍從金融營銷與宣傳，到投資者適合性管理，從資訊披露，到標準條款，從使用者投訴舉報，到消費者個人資訊保護，都屬於金融消費者保護的範圍因此，對於所有從事C端業務的金融機構來說，金融消費者保護是乙個無法迴避或繞過的話題。 近年來，在“金融為民”的政策引導下，金融消費者保護也從可有可無的邊緣角色躍公升為監管關注的核心焦點之一。
金融消費者保護的監管規則
自國家金融監督管理總局成立以來，一直沒有出台新的監管規定，對金融消費者保護進行統一監管，因此，我國現行的金融消費者保護監管框架仍適用於原有“一行兩會”框架下的相關規定（因此，中國銀行保險監督管理委員會的表述，而不是金融監管本部分仍採用行政管理），可分為金融線監管和非金融線監管兩條主線，在金融線監管下，可分為中國人民銀行監管、銀保監管和證券監管三條支線。
1、財務線監管
就金融專線監管而言，簡單理解為金融消費者保護監管工作主要由金融監管部門負責，根據監管物件的不同，兩家銀行和兩委分別適用各自的監管規則進行監管。
理解金融線監管的第乙個關鍵詞是“上級法律”。
在我國現行法律法規中，除了適用於一般消費者的《消費者權益保護》外，能夠統一適用於當前金融監管線的上級法律只有《辦公廳關於加強金融消費者權益保護的指導意見》和《關於進一步規範金融營銷宣傳的通知》和《關於進一步規範金融營銷宣傳的通知》針對金融營銷和宣傳行為的具體領域，以及中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會的監管要求，尚未開放。“自上而下”的監管體系尚未完全形成。當然，在國家金融監督管理總局的監管下統一治理金融消費者保護，也正是為了解決這個問題。 目前金融專線的消費者保護監管規則如下圖所示
圖1：金融部門消費者保護監管規則（當前）。
1） 行人線
2013年，中國人民銀行發布《金融消費者權益保護管理辦法（試行）》，2016年被“規範化”為《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，2020年進一步細化和增強可執行性，成為今天的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》， 即“第5號訂單”。
5號令原則上僅適用於銀行業金融機構和非銀行支付機構（注1：指適用於商業銀行、金融資產管理公司、信託公司、汽車金融公司、消費金融公司、徵信機構、個別本外幣兌換加盟經營機構的理財子公司），但從實務角度看， 其適用範圍也可能在一定程度上擴大，例如，2021年4月29日，中國人民銀行、中國銀保監會、中國證券監督管理委員會、中國人民銀行（PBoC）率先進行了此次整改，並將5號令中的部分要求擴大到本集團所有從事金融業務的主體。
2）銀行保險監管線監管
銀保監會（銀保監會）是2018年銀保合併後誕生的部門，統一規範銀保業的消費者保護監管規則也是從這裡開始的：銀保監會成立後，先後出台了《關於加強銀保消費者權益保護體制機制建設的指導意見》機構》中，2019年出台了《銀行保險機構消費者權益保護監督評估辦法》，但仍缺乏類似5號令直接面向金融消費者權益保護具體規範的系統性規定。截至2022年12月26日，《銀行業消費者權益保護管理辦法》的頒布
值得注意的是，就銀行保險金融機構而言，除了上述銀保監會監管規定外，還有其他需要遵守的規則：一方面，銀行機構需要適用中國人民銀行的金融消費者保護監管規定， 如5號令，另一方面，銀監會合併前發布的消費者保護監管規定仍然有效，如《銀行業消費者權益保護指引》。保險機構應當適用保監會合併前中國保監會發布的消費者保護監管規定，如《中國保監會關於加強保險消費者權益保護的意見》等。
3）證券監管線的監管
第一點是，中國證監會的監管體系下使用的是“投資者保護”而不是“金融消費者保護”的概念; 第二點是，中國證監會監管體制下的投資者保護工作主要涉及對上市公司的監管，而不是對金融機構的監管。
從法律法規來看，2013年印發的《辦公廳關於進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護的意見》對資本市場中小投資者的保護提出了明確的要求，2019年修訂的《**法》增加了“投資者保護”的專章， 體現了對保護投資者的高度重視。實踐中，“扇貝跑路”等上市公司侵害中小投資者權益的事件層出不窮，應該說，證監會以上市公司監管為主要重點，是現實合理的。 但另一方面，由於監管重點向上市公司監管傾斜，證監會針對金融機構（如**公司、**公司、**公司、**銷售機構等）的消費者保護監管規則，除了關注投資者適當性規則外，其他規定相對面向框架。
2、非金融線監管
除了金融線的監管外，金融消費者作為廣義消費者的乙個子集，還可能面臨非金融線的監管要求，其中比較突出的是市場監管線和網路資訊線的監管。
1）市級監管線路監管
市場監管部門負責對一般消費者權益的保護進行監管，因此原則上對侵害金融消費者權益的行為也具有監管權，即金融消費者保護工作也需要符合市場監管的監管規則。
市場監管線除了將“消費者權益保護**”作為共同的上級法律外，還受制於自己一套獨立的監管規則，市場監管線的主要消費者保護監管規則可以概括為下圖：
圖 2：市場線消費者保護監管規則（當前）。
實踐中，地方市場監管局一般不會“越權”監管金融機構，但對金融機構也有監管權，也可能對金融機構的廣告違規、有獎銷售等典型市場監管問題進行監督處罰。 從這個角度來看，市場監管線的消費者保護要求不容忽視，尤其是對於廣告監管、不正當競爭、**監管等市場監管線的傳統領域，這也是金融消費者保護合規過程中需要關注的關鍵內容。
值得注意的是，2023年12月，國家市場監督管理總局、國家金融監督管理總局簽署《關於加強金融廣告違法資訊監測處置的框架協議》在財經廣告領域達成消費者保護合作這將有助於解決市場監管與金融監管在消費者保護方面長期相對分離的問題，對平台財經廣告的後續監管處置具有重要的指導意義。
2）網際網絡資訊專線監管
資訊保安權是金融消費者的八項基本權利之一，但對於金融消費者的個人資訊保護，不僅金融監管部門從消費者保護的角度擁有監管許可權，而且從個人保險監督執法的角度，依照《個人資訊保護法》、《個人資訊保護法》等法律法規。
實踐中，個人資訊保護監管規則的不一致也引發了各種問題，特別是金融消費者保護領域的監管規則在《個人資訊保護法》之前是如何部分頒布的，在實際實施和適用中如何與《個人資訊保護法》的規定銜接？ 《個人資訊保護法》能否在金融領域產生以新法取代舊法的效果？ 在執法層面，如何避免重複監管給金融機構帶來的額外負擔？ 這些都是實際出現的問題，值得討論。
最後，目前金融消費者保護的監管規則可以總結為下圖：
圖3：金融消費者保護的監管框架（當前）。
從以上總結和梳理中不難發現，現行的金融消費者保護監管規則出門不多，監管不一致的現象還相當明顯，而這些監管規則的不一致在監管實踐層面引發了各種問題，這也是金融消費者保護統一監管後亟待解決的問題。 讓我們繼續。
金融消費者保護的監管實踐
一、金融消費者的內涵與外延
金融消費者保護監管實踐中的主要問題是：什麼是金融消費者？ 哪些群體需要受到金融消費者保護要求的保護？
這個問題之所以關鍵，是因為消費者保護不是對民事主體的平等保護，而是對弱勢消費者一方的傾斜保護但另一方面，如果定義範圍過於寬泛，也可能給金融機構帶來不合理和過度的義務，阻礙正常的金融交易。
在這一點上，目前監管實踐中的劃分並不統一。
在中國人民銀行（PBoC）和中國銀行保險監督管理委員會（銀保監會）的監管下，金融消費者的範圍一般僅限於使用金融產品或服務的自然人，在此基礎上，普通投資者和專業投資者之間沒有區別。 例如，《中國人民銀行保障金融消費者權益實施辦法》規定：“......本辦法所稱金融消費者，是指購買、使用銀行、支付機構提供的金融產品或者服務的自然人。
在中國證監會的監管下，有很大的區別，證監會明確區分普通投資者和專業投資者，對投資者的傾斜保護主要針對普通投資者——《投資者適當性管理辦法（2022修正）》規定“普通投資者在資訊通知方面享有特殊保護， 風險預警、適宜性匹配等。 但是，普通投資者和專業投資者並不是按照“是否是自然人”的標準來劃分的，簡而言之，專業投資者可以是自然人，普通投資者也可以是機構。
在金融消費者保護統一監管之後，從國家金融監督管理總局的角度來看，顯然沒有理由將***投資者完全排除在金融消費者的範疇之外，那麼，擺在我們面前的兩個明顯問題：1）是否將金融消費者的範圍限制在自然人身上？2）普通投資者和專業投資者之間是否有區別，是否偏向於普通投資者？
這兩個問題沒有100%的正確答案，從消費者保護的角度來看，關注自然人而不是機構的保護才是正確的含義，但是是否有必要在自然人的基礎上進一步區分金融消費者的型別，如果是，這種區分與證券監管下現有的普通投資者和專業投資者的劃分有什麼關係系統，可能還需要仔細考慮。
事實上，將中國證監會的投資者保護職能完全融入金融消費者保護中，本來就存在困難（例如，從實踐角度來看，很難將證監會對上市公司的監管職能完全移交給金管會）。
2、統一的金融營銷宣傳規範
早在2021年底，中國人民銀行等七部委聯合印發了《金融產品網路營銷管理辦法（徵求意見稿），但一直未正式實施。 在市場討論中，有一種觀點認為，不同金融產品的適應性不足。 其實，完全可以理解的是，在分立監管的框架下，試圖從行為監管的角度統一規範各類金融產品和服務的金融營銷和宣傳，必然會面臨很大的技術難度。
如今，國家金融監督管理總局的成立和金融消費者保護監管職能的集中化，為金融營銷和宣傳的統一監管掃清了一些障礙。 我們認為，無論金融產品和服務的格式如何，在金融營銷和宣傳上總有一定的共性，至少在一定程度上可以統一和規範。 如果想為金融消費者保護新立法找到“突破口”，既有立法先例（關於進一步規範金融營銷和宣傳行為的通知）又有實際必要性，可能是乙個不錯的選擇。
3. 如何落實適用性管理要求
與財務營銷活動相比，統一的適用性管理規範在技術上可能更困難。
在國家金融監督管理總局近期發表的各種講話中，多次提到，應將適當性管理作為金融消費者保護的關鍵，督促金融機構嚴格落實金融產品、銷售渠道、目標客戶的“三適當”要求。可以看出，將原本主要針對具有投資屬性的金融產品（如**、銀行理財）的適宜性管理要求，延伸到向金融消費者提供的其他金融產品（如信貸產品）已經成為一種監管態勢。 例如，在去年印發的《保險銷售行為管理辦法》中，首次提出了對保險產品和保險銷售人員進行分級管理的要求。 近日發布的《消費金融公司管理辦法（徵求意見稿）》也明確提出了適當性管理的相關要求，可作為證據。
適當性管理是金融消費者保護監管中乙個比較實用的出發點，建立全面的適當性管理要求當然對消費者保護有很大的好處，但這裡會出現很多問題，如何對信用產品以及支付、賬戶等純服務產品進行適當性管理（從目前的情況來看， 這些產品的適用性結構可能接近於零）？投資屬性產品的現有經驗和做法在多大程度上具有指示性（不同型別金融產品之間的適當性可能遠小於金融營銷活動）？
4. 個人資訊保護要求的趨同和延伸
從金融監管的角度來看，首要關注的自然是與《個人資訊保護法》的監管要求保持一致，但另外，如果金融監管規定中對個人資訊保護的要求只是對《個人資訊保護法》要求的複製貼上，還有什麼實際意義嗎？ 特別是考慮到金融業務有其自身的特點，我們認為，在符合《個人資訊保護法》規定的基礎上，能否根據金融消費者和金融業務的特殊性進行擴充套件，也值得考慮。
結論
金融消費者保護涉及廣泛的要求，要澄清背景和展示全貌並不容易。
從監管規則的角度來看，我們無法預測潛在的新法規會採取什麼樣的思維方式，單從立法技術來看，新法規當然可以選擇“迴避”這些關鍵問題，只做更有原則性的條款，但如果需要的是真正改變和改善監管現狀， 直面問題可能是唯一的選擇。
基於此，我們也認為，在當今即將發生變化的監管規則中，了解現有的監管背景和問題並非沒有價值，相反，它將有助於我們更好地理解監管思維，為應對和擁抱監管做好準備。