袁海霞他是中國巨集觀經濟論壇（CMF）的重要成員和中國誠信國際研究院的執行董事
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黨的二十大以來，地方債務風險的重要性持續凸顯。 2024年7月24日召開的中共中央政治局會議指出，將制定實施“一攬子債務計畫”。 10月30日至31日，**金融工作會議指出，要建立防範化解地方債風險的長效機制，建立與高質量發展相適應的債務管理機制，優化**和地方**債務結構。
改變債務形成機制
金融：從2024年開始，頂層設計多次提及解決地方**債務。 財稅體制改革一直被作為重點措施，您怎麼看？
袁海霞要通過深入機制改革，加強地方治理能力建設。 一是繼續推進財稅體制改革，促進各級權責利益匹配，推動債務形成機制轉變。 在財政收支壓力越來越大、地方考核機制發生變化的背景下，地方債務大幅增加，債務規模持續上公升，需要從根本上繼續推進財稅體制改革。
進一步看，要繼續推進和落實中央和地方財政權和支出責任改革。 例如，2024年以來，我國在14個領域開展了中央與地方財政分權和支出責任的改革，在改革領域，特別是對教育等地方剛性支出壓力較大的領域，需要進一步落實和拓寬後續工作。 醫療和社會保障。
此外，要加快省、副省級金融體制改革，注重加強省級統籌，穩定基層收入，減輕基層負擔，從源頭上解決地方債務問題。
二是加強地方治理能力建設，構建地方債務管理長效機制。 首先，推進隱性債務與法定債務“聯合監管”，完善債務資訊披露制度，按照一定的時間頻率和可比的統計口徑開展資訊披露，合理引導和穩定各方預期。 其次，要建立健全地方**資產負債表，也是控制增增甚至增增的基礎，需要全面梳理各類不動產、經營權、收費權、國企股權等資產的權屬、性質和價值，明確可變現資產規模， 從資產負債匹配的角度為後續債務擴張提供更有價值的參考。
三是進一步完善前瞻性風險預警機制，包括隱性債務完善基於負債率的評價指標體系，在“紅、橙、黃、綠”（地方**債務風險等級）評估的基礎上，探索更多場景下的預警模型構建，加強預警結果應用; 最後，夯實責任主體，完善並嚴格落實借債終身責任追究制度和債務問題回溯機制，進一步強化違法借貸和不作為責任追究。
四是要進一步處理好市場與市場的關係一方面，要進一步釐清市場與市場的界限，逐步將市場機制可以解決的領域支出從地方財政供給範圍中剝離出來，優化財政支出結構; 也可以更好地吸引社會資本參與經濟建設。 另一方面，依託國有企業改革，繼續加快城市投資轉型，逐步剝離融資功能，通過關停淘汰無效國有企業，提高國有企業經營效率。
財經：如何平衡經濟增長與債務結構優化的關係？
袁海霞首先，要從可持續性的角度合理確定**債務的規模，並注意資產和負債的匹配。 把握**債務與經濟增長的倒“U”型關係，可以基於“資產負債”的視角，合理界定未來新增債務的擴張空間和可持續性，但這個基礎是有必要建立和完善地方**的資產負債表。
在資產端，要充分考慮GDP（國內生產總值）、綜合財源、地方國有企業資產負債的承載能力，注重地方**擁有的鉅額國有資產在化解債務風險中的保障作用; 在負債方面，我們不僅要考慮債務規模，還要關注當前債券基金投資領域多元化和不同地區債務使用效率帶來的風險分化。
此外，從評級來看，考慮外部支援後省**的最終信用評級結果均為AAA，但不考慮外部支援因素的基本信用評級結果差異較大，基礎信用評級較高主體的負債率和負債率表現可作為確定地方債務最優規模的參考依據。
二是在合理界定地方債務規模的基礎上，進一步優化債務結構。 一是可以適度槓桿化，同時考慮到我國西部省區縣基層財政平衡能力較弱，需要通過增加轉移支付來開展區域財政資源平衡。
二是合理優化地方債券發行結構，促進“債資產”有效轉化。 在地方**債額度分配上，可結合各地專項債券額度使用情況和當地實際需要，進一步優化普通債券和專項債券的分配比例，避免債券資金被挪用等問題。
金融：但增長和風險之間存在矛盾。
袁海霞是的。 疫情以來，當地**負債率和債務風險普遍上公升因此，可以研究“紅、橙、黃、綠”標準的動態調整，在堅決“遏制增量”和“嚴堵後門”的前提下，適當間接放寬融資平台的融資限制。分類處理，確保合理的融資需求，使風險緩解和增長需求相匹配。
融資平台長期面臨債務結構與業務結構、期限與現金流錯配等問題，雖然形成了大量的公益和基礎資產，但收益低、變現困難，債務展期高度依賴再融資，“借短投資長”現象普遍存在。
目前，在交易所和財政部“紅、橙、黃、綠”分類監管下，城投企業信貸、債券、非標三大融資渠道均受到不同程度的限制，部分資質較弱的城投企業融資面臨區域性、主體性收緊。
為進一步平衡風險化解與增長需求，建議在繼續推進上述融資限制措施的前提下，結合地方債進展和債務風險水平，對融資平台融資限制進行適當優化，如動態調整“紅、 橙、黃、綠“標準，確保債務風險明顯降低的地區或主體的合理融資需求，以應對流動性問題。
財經：不同地區資源稟賦不同，如何因地制宜推進**債務化解？
袁海霞首先，對於隱性債務存量，應將主體責任進行合併分類篩選。 對經濟金融資源較好、平台信用實力相對可接受、債務可持續發展的地區，鼓勵在合法合規的條件下加快專案建設，解決發展過程中的債務問題; 對於債務壓力大、市場信心喪失的地區，為維護區域信貸環境，可根據債務型別進一步採用債權互換、國有股本使用等方式。
二是有序推進債權互換重組，持續以時間換空間、以低利率換高利率，化解風險。 在債券互換方面，加快替代地方債券專項再融資，持續推進隱性債務顯性; 還可以繼續發行替代城投債，借新債償還舊債，緩解城投企業到期債務的滾動壓力和流動性風險。
在貸款置換方面，可以繼續審慎推進高風險地區城投企業信貸和非標債務重組但需要關注的是，大幅降息、長期延期等重組方案對債權人利益造成的損害。
此外，考慮到槓桿仍有空間，隱性債務規模仍然較大，可以在債務分類篩選的前提下，研究開展新一輪規模化、有序透明的槓桿式地方債務互換，將解決債務問題的巨集觀成本降到最低。
對於純粹因提供公共物品而產生的債務，可以以一級發行的長期國債的形式進行替代，以低利率和長期形式平滑債務償還壓力，並適當向中西部地區債務壓力較大、難以自力更生的地區傾斜減債， 通過制度設計防止地方道德風險。
因其他原因產生的地方**債務，要尋求建立地方政府與金融機構之間的風險分擔機制，特別是對高風險的中西部地區，要統籌安排債務責任的作用，合理利用資源，避免盲目推動貸款和非標債權互換，導致風險向金融機構過度過度傳導， 導致區域性和系統性風險。
財力雄厚的地方將繼續安排財政資金轉債，合理利用土地資源，加快土地流轉。 在經濟復甦乏力的背景下，大部分地區財政承壓，預算資金調動困難，但少數經濟金融實力較強的地區可以繼續推進，如2024年綜合財政資源雄厚、財政平衡率較高的江浙、山東、上海、福建等地區。
此外，土地出讓收入也是地方債務的重要資金，2024年，上海、浙江、江蘇土地出讓收入降幅較小，尚未出現土地資金缺口，上海、海南、福建、浙江、江蘇等地土地出讓收入覆蓋區域債務利息支出較高，上述地區仍可通過土地出讓方式籌集資金，幫助解決首筆債務。
積極發揮地方國有企業資源優勢，因地制宜審慎減債。 例如，貴州的“茅台債”模式對轄區內擁有優質上市國有企業的中西部省份具有借鑑意義。
此外，我們將加大基礎設施REITs（信託投資**）的力度，以盤活現有資產，減少對債務融資的依賴，並使用**資本化債務。 也可以依託國企改革，加快融資平台分類改造，提高信用資質，增強再融資能力，助力化解債務。
探索地方財政轉型
金融：國有資產規模比較大，遠高於地方**債。 為什麼不能解決地方債務問題？
袁海霞國有資產存量雖大，但資產處置變現難度大，需要分類、土地處理，容易造成國有資產流失等風險。 一是我國非金融國有資產規模已超過300萬億元，但絕大多數資產流動性不足，效率低下，難以產生直接經濟效益，變現能力差，難以實現預期收益。
其次，目前我國國有資產定價機制，特別是國有非上市公司定價機制仍有待進一步完善，在解決地方債務問題的過程中容易出現國有資產流失問題，存在一定的廉潔風險。
第三，我國國有資產多集中在關係國計民生的重要行業和重點領域，涉及的利益相關者數量多、關係複雜，在解決地方債務問題時容易對基本民生保障和國家戰略安全產生負面影響，整體難以推進。
金融：基礎設施是地方債務資金的主要去向。 如何提供長期穩定、低成本的基礎設施資金一直是一大挑戰。
袁海霞基建專案通常具有公益性或準公益性，金融資金仍需發揮支撐和引導作用，但在金融整體收支偏緊的背景下，低成本債券基金仍是基建專案的重要資金，也是引導和撬動社會資本擴大有效投資的重要抓手。
一方面，國債仍是安全邊際最高、長期穩定的低成本基金，我國一流板塊當前槓桿率尤其是一流槓桿率相對較低，仍有一定的借貸空間。
另一方面，地方債券作為積極財政政策的重要組成部分，能夠滿足地方經濟發展的需要，有效解決地方融資問題，成為我國巨集觀調控的重要工具之一。 地方政府仍需保持前門開放，合理制定地方債券特別是專項債券新的額度，進一步優化債券結構。
可以加強財政資源來支援基礎設施建設，這可以分為以下幾個方面：
一是中國人民銀行為基礎設施建設提供低成本資金，加大政策扶持力度，通過專項再貸款扶持計畫為重點專案提供資金支援，同時，已完成基礎設施專案貸款目標的商業銀行可適當降低法定準備金率。
二是政策性銀行應加大低成本信貸投放力度，適時重啟政策性發展金融工具。 政策性銀行可根據專案的重要性和特點，加快專案審評，加大低成本信貸投放力度，優先支援長期專案; 同時，適時推出政策性開發性金融工具，加強與商業銀行的合作，發揮政策性銀行的引導和槓桿作用。
第三，商業銀行可以根據專案特點研究專項貸款的種類，提高細化定價水平，包括延長期限、降低利率、專項補貼貸款等。
《財經》：土地財政在國民經濟週期中扮演著特殊的歷史角色，您如何看待當前土地財政的轉型？
袁海霞從土地財政依存度來看，僅考慮土地出讓收入的土地財政依存度繼續超過30%，如果考慮土地相關稅種，土地財政依存度上公升到50%左右，地方財政對土地的依存度持續加深。
總體來看，近幾十年來，土地財政在我國城鎮化程序、大量基礎設施建設、經濟快速發展中發揮了積極作用，但同時也引發了產業結構失衡、資源配置效率低下、債務隱性增長、地方財政脆弱等問題。 這高度依賴土地財政。在當前房地產行業深度調整和經濟下行壓力下，土地財政缺口突出，以土地信用為基礎的地方信用體系亟待改變。
在土地財政不可持續、缺口突出的背景下，地方財政轉型可以從以下幾個方面進行探索：
一是繼續深化金融體制改革，完善中央與地方收支分配一方面，要適當轉移地方在教育、社會保障、醫療等領域的支出責任。 據測算，如果上調10%，可以減輕7000多億元地方財政剛性支出的壓力。 另一方面，結合稅制改革，進一步完善中央與地方的稅收分配，合理培育新的稅源。 例如，優化增值稅退稅制度，提高增值稅退稅比例。
此外，在當前新舊動能轉換和經濟發展轉型的關鍵時期，我們可以在保持傳統動能的同時加快發展新動能，並在此基礎上，根據形勢的發展和需要，探索和擴大新的稅源，如綠色稅、 資料稅等新方向。
二是充分發揮國有資本的財政作用，擴大“三賬”收入規模。2024年國有企業（非金融類）總資產3083萬億元，預估淨利潤28萬億元，但國有資本營業收入規模較小，2024年僅為5689億元，不足02%，佔財政總收入的不到1%5%，國有企業上繳國庫利潤比例仍有提公升空間。 此外，在地方財政轉型中，要繼續加大轉移支付力度，減少土地出讓收入下降對地方財政的拖累。
防止金融機構承擔風險
《財經》：您如何評價金融機構參與遵義城投重組的模式，未來會不會有更多地區採用這種方式？
袁海霞近年來，政策一再強調防範化解地方債風險。 2024年以來，政策對化解地方債務風險的重視程度進一步加大，貴州、山東等地受到高度重視。 目前，在地方財政普遍承壓下，債務置換重組將成為減債的重要途徑，銀行等金融機構將發揮更加重要的作用。
據中誠信國際測算，到2024年底，地方**債券規模可能達到41萬億元，付息規模將達到119萬億元，佔66%，計入隱性債務後的利息支付比例將超過20%。 2024年，有11個省份將財政收入的10%以上用於支付地方債券利息，青雞黑等地區這一比例甚至更高。 2024年前三季度，五省市借款償還舊債比例高達100%，均位於西部和東北省份，影響財務債務長期可持續性。
但由於一級債規模高，銀行資金相對有限，會給銀行帶來較大壓力，對其他行業貸款產生一定影響。
因此，商業銀行應以地方為主參與債務重組，在一些風險較高、債務展期壓力較大的領域謹慎參與一級債務重組，選擇有一定收益的債務型別，以減少與債務資金成本的錯配和銀行的經營風險。
金融：地方**做的大多數事情都具有公益性或準公益性屬性。 如果大量銀行參與債務，會有什麼後遺症？
袁海霞一方面，大規模參與**債務重組將對銀行產生較大影響，使其經營指標在短期內惡化。 由於隱性債務規模較大，如果在全國範圍內進行換貸，將對銀行的經營穩定性產生較大影響，單從淨息差來看，債務重組的最大規模不到隱性債務總規模的10%。 同時，銀行貸款置換並未從根本上降低債務規模，消除債務風險，一旦出現大規模逾期，將導致經營指標進一步惡化。
另一方面，銀行參與**債務重組，可能會對其他行業的貸款產生一定影響。 參與債務重組的銀行在短期內需要發行新資金發放貸款，貸款規模可能會加快，但這部分資金僅用於高息債務置換，沒有產生存款，或者在一定程度上貸款增速與存款增速背道而馳， 導致銀行債務缺口擴大。銀行為補充負債側資金，可能增加同業同業存單發行，導致同業同業存單利率上調，銀行負債綜合成本難以降低，疊加置換貸款利率偏低。
要從一級制度層面為化學債參與人提供支援和保障，建議研究發行專項債和專項國債補充化學債銀行資金的可行性，探討對專項人民銀行專項扶持方案的可行性。
金融：商業銀行的資產負債表上有大量的地方**債務。 目前銀行業的穩定性如何？
袁海霞在控制化學品庫存增加的政策要求下，大規模逾期債務概率較低，整體風險可控，對銀行影響有限，但區域性和尾部風險仍有可能釋放此外，在防止城投債違約的政策要求下，仍有可能增加銀行的不良風險，減少薄弱地區的利潤，或犧牲非標和貸款債務來保證債券的贖回。
據中誠信國際測算，目前隱性債務規模約為52萬億元至57萬億元，其中銀行貸款約佔65%。 假設雲南、貴州等高風險地區貸款有一半逾期，不良貸款增加約1萬億元，商業銀行整體不良貸款比例由2024年底的1.2萬億上公升，不考慮整體貸款規模的增加64% 至 22%左右，表現不佳的風險仍在上公升，但仍低於2024年金融危機24%的水平總體上處於控制之下。
金融：地方**債務壓力相對較大的地方，也往往是中小銀行容易發生風險的地方。 我們如何防止風險的相互傳播？
袁海霞要把握巨集觀經濟政策協調性與針對性之間的平衡，防止多重風險交織下的財金風險共振，確保不發生系統性風險。 一方面，巨集觀政策需要加強統籌協調，保持協調、聯動、結合，加大各項政策的協調配合力度，釐清財融關係、銀銀關係，做好“防範化解風險”工作。
另一方面，要把各方主體責任統一起來，避免風險的相互傳遞和擴散。 區域性中小銀行要遵循風險防範原則，做好企業融資風險審核工作，防止金融債務風險向中小銀行傳導; 同時，也要嚴格評估銀行的貸款能力，避免風險從資質薄弱的銀行傳導到地方政府，必要時加大對中小銀行的支援力度，增強中小銀行的資金實力和抗風險能力，同時， 還要提前制定各種風險處置預案，增強應對風險的主動性和可預見性。
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