摘要：地方**債務總體風險可控，是對地方債務風險的總體判斷。 整體可控性表明，我們有能力應對區域性**債務風險，但如果不採取有效應對措施，風險也可能演變成危機。 因此，防範和化解地方債務風險的關鍵在於制定和實施一攬子減債方案。 本文提出了在債務一攬子計畫中應遵循的原則。
2023年8月28日，財政部部長劉坤受第十四屆全國人民代表大會常務委員會委託，在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上，就如何防範和化解地方債務風險作專題說明。 地方政府債務問題一直備受關注。 地方**債務總體風險可控，是對地方債務風險的總體判斷。 顯然，地方債務風險的防範和化解不能止步於此。 整體可控性表明，我們有能力應對區域性**債務風險，但如果不採取有效應對措施，風險也可能演變成危機。 因此，防範和化解地方債務風險的關鍵在於制定和實施一攬子減債方案。
地方債務風險是財政、金融和經濟體系風險的集中體現
地方**債務風險首先是地方財政風險。 只要地方政府能夠在到期時償還債務，那麼就沒有地方債務的風險。 地方**債務能否到期償還，取決於地方**的可支配財政資源和地方金融運作。
地方財政的運作是乙個動態問題，需要結合實際情況，從支出和收入兩方面加以了解。 從支出上看，基層“三保”（保障基本民生、保障工資、保障經營）是底線。 隨著經濟的發展，人們對優質公共服務的需求越來越強烈，相應的支出也會增加，同時支出在很大程度上是剛性的，支出的減少，特別是民生支出的減少，容易引起其他問題。
從收入的角度來看，一般公共預算收入，特別是稅收收入是最重要的。 現代國家的主要收入形式是稅收。 除了同級稅收收入外，還有一部分來自上級的可支配財政資源，甚至是財政轉移支付，轉移支付資金主要來自稅收。 20年來，許多地方都獲得了發展資金的收入，其中最重要的是國有土地使用權轉讓收入。 土地收入是地方政府最靈活的可支配財政資源，與專項債券、地方融資平台、地方隱性債務密切相關。 近年來，地方政府債券風險凸顯，土地收入持續下滑是主要原因之一。
歸根結底，費用和收入都與債務管理有關。 就一般公共預算收入對應的一般債務和**預算收入對應的專項債務而言，債務管理所需的債務資訊齊全，這部分債務的風險較小。 一般公共預算和**預算中沒有的債務可以轉為地方**債務，即隱性債務，難以管理，債務數額不明。 實際上，這部分債務的風險很容易被誇大。 在談負債時，還必須說資產、負債和資產有對應的關係，資產是轉化為可以用來償還債務的收入。 隱性債務將在多大程度上轉化為地方政府的直接債務也不容易說。
從理論上講，只要各預算收支正常執行，地方債務風險就不會有大問題。 隱性債務與預算管理脫節是預算管理存在問題的一種表現。 如果這種債務不是**債務，則只能由市場主體自己承擔; 如果是**債務，那麼預算管理中的相關負責人必須對疏忽職責負責，因為債務資訊沒有反映在預算中。 充分掌握隱性債務資訊是化解債務風險的前提之一。 沒有人能夠應對債務基本面不明朗的風險，而且債務風險可能會繼續增長。
地方政府債券的風險也是一種金融風險。 地方債務融資主要是金融機構，隱性債務更是如此。 我國的金融結構仍以間接金融為主，商業銀行為地方政府提供大量資金，因此一旦地方債務風險轉化為危機，金融機構也無法逃脫厄運。 從這個意義上說，地方政府債券的風險是一種金融風險。 要從金融穩定和金融機構可持續執行的角度來分析問題，選擇解決問題的方法。 金融機構是典型的高負債企業，高槓桿並不意味著會有問題，但我們不能忽視風險的客觀存在。 只要風險不演變成危機，金融機構就有可能正常運作。 地方政府債券的風險可能會影響金融機構的正常運作，從而帶來金融風險甚至金融危機。
地方政府債券的風險是經濟體系風險的反映。 雖然地方政府債券的資金主要來自金融機構，但資金從根本上還是來自社會各類經濟主體。 如果經濟出現系統性問題，一些本來可以正常運作的經濟實體可能無法正常運作。 如果經濟出現問題，地方財政收入將受到影響，這將對債務償還產生不利影響。 應對經濟中的系統性風險，從根本上依靠經濟高質量發展。 如果經濟體系執行健康，地方債務風險的可能性將大大降低。 地方債務主要是內債，這是轉債的極為有利條件，但地方政府不能簡單地將債務風險推給社會，因為這可能會造成不必要的經濟風險。 因此，要化解地方**債務風險，就需要系統思維來處理複雜問題。
對債務方案有乙個大致的了解
要制定一攬子債務計畫，目標不能是覆蓋某個級別**或某個部門的所有債務。 債務的目的是使債務執行平穩，到期債務能夠償還，從而實現債券市場的穩定，促進金融市場的穩定，使金融風險可防可控，實現金融執行的穩定。
變成債務並不意味著立即還清所有債務。 還清所有債務不僅是不可能的，而且是不必要的。 地方政府債券的出現是有規律的。 在市場經濟條件下，地方財政在財政的統一領導下是相對獨立的，分稅制財政管理制度的本質是分級財政。 這樣一來，地方各級財政就常態化了，不抵消支出的情況，與此相對應，地方財政需要調整不同年份的資金盈餘，需要通過債務融資來補充特定年份的資金缺口。 只要地方政府債券規模在一定限度內，地方債券能夠正常執行，到期債務能夠及時償還，地方債券執行就會正常。 現在討論的地方債務風險最直接的目標是防止地方債務無法正常運作的風險。
地方政府債券風險需要逐步緩解。 債務風險是逐漸積累的，風險的防範和化解必須是乙個循序漸進的過程。 預防和化解風險，需要防範在防範化解風險過程中產生的新風險。 打破現有的債務生態，而不創造新的替代債務可持續性解決方案，將不可避免地帶來新的風險。 經濟泡沫的破滅需要考慮後果。 經濟如此，債務風險也是如此。 債務生態系統中有許多經濟主體，這些經濟主體是否準備好並有能力適應新的債務生態需要考慮。 市場與世界上最好的市場有效結合，使市場參與者和市場參與者能夠履行職責並發揮有效作用。 債務涉及地方政府及各部門（特別是地方財政部門）、金融企業、地方企業、人民等經濟主體，需要制定相應的方案，減少商業銀行儲戶和各類投資者可能遭受的損失。 融資平台公司的債務互換重組可能會給相關經濟主體帶來一定損失。
解決債務需要採取協調一致的行動，同時，必須輔之以個別和具體的解決辦法。 近年來，地方金融運作遇到了一些問題直接原因主要是地方財政收入增長乏力，地方財政支出剛性強，給地方財政執行帶來較大壓力。一些專項債券專案沒有相應的收益，未來到期後很難根據專案本身產生的現金流償還專項債。 不同地方財政在這些問題中的表現不同，可以說地方財政執行存在分化趨勢，相應而地方債務風險也不同。 一般來說，與經濟相對落後的地方相比，債務規模較大，但發達國家應對債務風險的能力也較強，因此，在債務方面，地方政府的債務風險不能簡單地以債務大小來判斷，否則可能會誤導後續決策。 只有因地制宜，選擇合適的債務解決方案，才能有效防範債務風險，將減債成本降到最低。
要突出各級地方政府的責任。 這與嚴格落實“全省負責，地方各級黨委、地方黨委各負”的要求高度契合。 要制定個性化、具體化的方案，就需要有足夠的本地**債務資訊，而沒有地方可以獲取最充分的資訊**。 省級負責全面負責，能較好地協調省級行政區域內各級債務風險防範工作。 地方各級黨委和地方各級黨委各司其職，體現了債務中“誰的孩子被帶走”的工作要求。 債務借款主體應承擔主體責任，這與地方政府債務主體一致。 借款人掌握當地債務風險的最基本資訊，最有能力提出個性化的債務計畫。 此外，它還可以防止出現軟預算限制的問題。 這裡的主要借款人是指市和縣。 省級只對市縣無法防範化解風險的情形負責，即省級總責任是地方債務的責任，是地方債務風險的最後一道防線。
減少債務需要財政指導和支援。 ** 政府積極支援地方政府做好隱性債務風險化解工作，為地方政府轉債創造更好的環境。 在財政支援方面，第一財經部門通過轉移支付，做好基層“三保”工作，助力地方金融執行。 2023年，**財政轉移支付將達到1006萬億元，保障基層金融平穩執行。 1-7個月已簽發925萬億元。 此外，財政支援也體現在各種扶持性政策措施上。 無論如何支援，都不會改變地方政府在債務中的主要責任。
債務一攬子計畫的想法
金融部門發揮著最重要的作用。 從實際情況來看，僅僅依靠一般公共預算收入提供的財政資源是不可能為債務轉換籌集足夠的資金的。 因此，要充分發揮財政部門協調財政資源的作用。 財政是國家治理的基礎和重要支柱。 **各種資金、資產和資源可能而且需要協調。 為了充分發揮金融部門在國家治理中的作用，必須確保所有收支、資產和負債都在金融治理範圍內。
財政部持續推進綜合財務報告編制，地方資產負債表早已試行，但尚未公布。 現在是充分利用這份報告的時候了。 地方政府資產負債表更全面地反映地方政府的資產負債，配合預算收支表，更全面地反映地方政府的資產負債率和可協調的資產資源。 建立全面的財務報告體系，不僅要加快資產負債表的編制和披露，加快現金流量表、損益表等的編制，還要加強對財務報表的分析，為報表提供附註等資訊。 這項工作既是防範和化解地方政府短期債券風險的必要條件，也是一種制度化安排，需要制度化監管。 總之，要把首個綜合財務報告制度的建設與防範化解地方債務風險有機結合起來，在短期內，在制定地方專項債務計畫的實際決策中，應採用已經嘗試過但尚未披露的第一張資產負債表， 並盡快為披露創造條件。
做好地方部門協調工作。 地方財政對各類資金、資產和資源的運用，不僅涉及金融部門，其他部門也應做好配合。 資金池與所有使用金融資金的最佳部門有關。 稅務部門、國資委系統、自然資源管理部門直接關係到資金、資產、資源的整體利用。
只有協調各部門，才能真正協調地方直接債務和隱性債務。 就算是隱性債務，也不一定全部轉化為地方政府的直接債務。 在許多情況下，隱性債務是以或有負債的形式出現的，需要滿足某些條件才能轉換為直接債務。 因此，協調直接債務和隱性債務，需要確定隱性債務轉為直接債務的概率，轉換後的隱性債務可以與直接債務相加，得到地方**的總債務負擔。
制定債務審查的操作標準。 化解地方隱性債務風險是地方債務風險化解的重中之重，也是最難的。 為此，有必要在設定合理標準的前提下，明確隱性債務的實際數額。 地方隱性債務不等於地方融資平台的債務，更不等於地方國有企業的債務。 地方國有企業在市場中經營，本質上是法人，沒有理由直接把企業的債務算作地方企業的債務。 就算是本地融資平台，平台公司的債務也不能簡單地看作是本地**的債務。 平台也以公司的形式存在，但具有特定的任務。 在現實中，平台公司可能因為合法經營而經營良好; 或未能正常運營並陷入困境，包括債務困境。 前者即使負債，也能在公司層面償還，不可能成為地方政府的債務; 後者的負債可以轉為地方**債務，但考慮到公司自有資產和公司經營的自主性，即使要轉換為地方**債務，公司的債務也只能部分轉換。 因此，無論如何，地方國有企業的債務不能視為地方**債務，地方融資平台的債務也不能直接等同於地方**債務。
本地**發行再融資債券，優化期限結構，減輕利息負擔。 不合理的期限結構是地方債務風險形成的重要因素。 做好債務期限結構優化，以符合專項債專案投資回報週期的債務替代短期債，有效防範和化解專項債風險; 依靠債務償還資金的可用性和未來的財政收入，短期債務將被更合理的中長期債務所取代。 債務期限結構的優化並不意味著消除地方債務。 這樣一來，它只會進一步提高地方**債務的可持續性。 一些已經形成的地方債利率偏高，加重了地方債的負擔。 要密切配合貨幣政策，使地方債券利率恢復到合理水平。 將一些利率較高的非標準化貸款轉換為標準化利率較低的地方**債券，可以減輕地方的利息負擔。
通過市場化手段，更好地發揮金融機構在債務轉化中的作用。 商業金融機構按照市場規律行事，否則就難以生存，更難以發展。 地方債務治理的關鍵是使地方債務具有可持續性。 商業金融機構可以推遲或改變某些貸款方式，為地方融資創造新的機會，提供未來債務償還的可能性，實現地方債務的可持續性。 這主要是因為如果地方政府債券的風險問題得不到解決，商業金融機構將無法自保。
債務要與經濟高質量發展有機結合。 發展應突出債務的轉換。 債務轉換中的時空戰略不僅體現在債務轉換上，而且發展可以為債務解決提供更大的空間。 地方政府債券不是洪水中的野獸，但合理規模的地方債券可以促進經濟發展，從而為債務償還提供更充足的資金。 經濟發展是第一位的。 沒有一定速度的經濟發展和高質量經濟發展，各種短期債務措施最終都會失敗。 只有加快發展，實現可持續高質量發展，才能夯實防範化解地方債務風險的經濟基礎。 此外，隨著時間的推移，債務規模將更容易應對。
選擇解決債務的步驟，應充分考慮地方政府的償債能力。 償債能力是動態變化的，地方經濟發展將促進地方償債能力的提高。 債務風險問題從根本上要通過發展來解決。 這不能沿著開發房地產的老路走下去。 乙個國家經濟競爭力的形成，不能主要靠房地產。 科技進步帶來的高質量發展，才是真正需要的。 有必要在發展的背景下解決債務問題。 在一段時間內看似高額的債務可能會隨著時間的推移而萎縮。 隨著經濟的發展，在乙個階段看似大量的債務在另乙個階段“不是問題”。 只有聚焦高質量發展，才能為防範化解地方債務風險提供最堅實的支撐。
歸根結底，減債的結果必須由合理的地方債務形成機制來保證。 預防和化解地方**債務風險，需要處理好存量債務與增量債務的關係，形成合理的地方**債務形成機制。 無論如何，地方政府不應在減少債務的同時增加不合理的債務，包括隱性債務。 如果增量問題不解決，庫存問題即使解決也解決不了。 因此，必須有乙個合理的地方**債務形成機制。 這種機制不會自動出現。
一方面，要加強跨部門聯合監督。 地方政府債務問題既是財政問題，也是財政問題，也與其他部門密切相關。 只有通過跨部門聯合監管形成長效監管框架，才能持續更精準、更有效地管理隱性債務。 另一方面，要科學合理地確定地方政府債券的發行許可權。 落實地方政府債券配額管理，需要切實落實配額管理的基本要求，即不再在額度內規定發行債券數量，從而實現真正的配額管理。 同時，要努力為地方政府自行發行債券創造條件。 地方人大應該發揮積極作用，理想的狀態是，即使地方政府可以自由發行債權，負責任和受約束的地方也不一定發行債券。