地方政府視角下的地方債務風險

Mondo 財經 更新 2024-02-03

文章**: 清華大學金融技術研究院

編者按:防範風險是金融工作的永恆主題。 近年來,我國地方債務壓力上公升,債務結構呈現“三多三少”的特點,即債務少、地方債多、一般債少、專項債多、顯性債少、隱性債多。 這些結構性特徵將對財政政策、債務管理和投融資機制產生負面影響,因此調整適當的債務結構已成為乙個重要問題。 為防範化解地方債務風險,政府積極支援地方政府做好債務隱患化解工作,督促地方政府統籌各類資金、資產、資源及各項扶持政策措施,狠抓各市縣加大力度,妥善化解隱性債務存量, 優化期限結構,減輕利息負擔,逐步緩解債務風險。如何更好地防範和化解地方債務風險? 解決“轉債”問題的根本途徑是什麼? 如何進一步提公升化工債+管理債的優化結構? 明確上述問題,對於化解地方債務風險、維護地方金融安全長效機制具有長遠意義。 《IMI金融觀察家》為讀者發表本文。

總結:地方債務風險作為影響地方經濟發展和金融安全的重要因素之一,近年來一直是我國關注的焦點。 總體來看,我國債務水平雖然在世界範圍內不高,債務負擔相對較輕,但部分地方隱性債務規模較大,地方債務風險問題仍有待解決。 2024年10月底,**金融工作會議在北京召開,反覆提到“防範化解金融風險”,明確提出要建立“防範化解地方債務風險長效機制,建立與高質量發展相適應的**債務管理機制,優化**和地方**債務結構”。 “在這次一流金融工作會議精神的指導下,金融安全研究中心研究團隊就如何更好地防範和化解地方債務風險進行了研究。 課題組首先界定了“債務”問題的視角和相關概念,然後對解決地方債務風險的措施提出了建議,最後得出結論,“規範化發展、市場化運作”是解決“債務”問題的根本途徑。

自2024年以來,全國金融工作會議每五年召開一次,為今後乙個時期的金融監督改革指明方向。 2024年10月底,本次中國金融領域最高階別的會議由“全國”金融工作會議公升級為“領軍金融工作會議”。 這兩個詞的區別凸顯了這次會議的重要性,充分體現了金融工作的集中統一領導。

在這次會議上,“防範和化解金融風險”被多次提及,“風險”一詞在新聞稿中出現了19次。 其中,“地方債務風險”仍是本次會議重點關注的重點風險領域。 會議強調:“全面加強金融監管,有效防範化解金融風險”,明確提出建立“防範化解地方債務風險長效機制,建立與高質量發展相適應的一流債務管理機制,優化一流和地方一流債務結構”。 與2024年《全國金融工作會議》對地方**債務風險的表述相比:“地方各級黨委要樹立正確的政績觀,嚴格控制地方**債務的增加,終身追究其責任,並檢查其責任。 本次會議的表態比較溫和,是對前期地方債務解決一攬子方案的思路和操作試點的總結,是未來地方債務解決的原則性、指導性要求。 事實上,早在2024年,第一次經濟工作會議就提出了“加強地方**債務管理”的倡議。 2024年底,第一家公司出台的《關於加強地方債務管理的意見》明確了公司責任,規定企業不得借債,企業債務不償還,借款人應自行承擔償還風險。 2024年初,《預演算法》出台,進一步明確,除發行地方債券外,地方政府及其下屬部門不得以任何方式借債。

儘管**一再被收回,但地方**債務問題仍然令人擔憂。 但由於經濟發展模式等深層次問題的制約,地方債務問題一直沒有得到有效解決,甚至近年來也逐漸成為制約經濟發展、影響金融安全的重要隱患。 由於地方債務問題的複雜性,它不僅包括一些理論問題,還涵蓋了金融、金融等許多政策和實踐問題。 本文力求以第一次金融工作會議精神為指導,梳理底層邏輯中的一些基本概念,為地方政府建立長期債務風險化解機制和債務管理機制、維護地方金融安全提供參考建議。

首先要釐清“債務”的觀點。

* 地方關係是國家體系中垂直權力與資源配置的基本關係。 在人權、行政權、財權等具體權利、責任、利益問題上,不斷根據新形勢的需要進行改革和優化。

“把債轉債”問題是中國與地方政府博弈中的乙個關鍵問題,必須長期處於“緊平衡”狀態。 這種狀態包括:自上而下,**到各級**傳達要求,進行必要和充分的壓力; 還包括自下而上,在各個層面向上級表達困難,爭取政策、資金、資源的支援和幫助。 這種狀態的平衡點是債務人的所有當事方都對自己的職責負責,尋求最大限度地提高債務效率並將風險降至最低。

截至2024年底,**國債餘額為256萬億元,遠低於地方**債務餘額351萬億元(不含本地融資平台債務)。 因此,本次金融工作會議提出“優化**和地方**的債務結構”。 這一建議意味著,未來可以加強債務管理,適度提高債務水平,幫助解決經濟發展乏力、債務壓力大、無債可動的地方實體債務問題。 但是,“優化地方**債務結構”並不是解決地方**債務的長效機制,地方**不可能指望***實施“一刀切”的政策。 即用低成本債務完全替代地方高成本債務,將地方債務轉化為債務。 因為此舉將打破政府與地方政府在債務問題上必要的緊密平衡,必然會帶來更大的財政、金融、經濟等方面的問題。

因此,在保持政府與地方政府在債務解決問題上的“緊密平衡”的前提下,本文從地方政府的角度提出了相應的債務解決管理機制和長遠機制。 這種觀點決定了地方政府的具體債務戰略必然包含著借鑑同級經驗、尋求上級全方位支援的重要舉措。 事實上,如果從更巨集觀的角度來看解決整體債務問題,可以討論的因素就變得極其有限——在發展過程中增強自身實力、獲得增量資金、降低負債率、維護金融安全是根本途徑。

二. 二.第二

什麼樣的債務是“債務”?

(1)與地方有關的債務分類**

與地方**有關的債務至少包括以下四類:

1.地方**的“法定”債務

即納入財政預算,地方政府以自身為融資主體,發行地方專項債和普債。 目前,35萬億地方**“法定”債務處於安全可控區間。

2.當地**的“隱性”債務

地方政府的“**”債務來源於統計,以地方**全口徑債務監測平台的統計為準,以各單位的隱性債務主體和隱性債務規模為準。既然地方**“隱性債務”不是乙個法律概念,就有必要從這個概念的本質入手,即:

1)隱性債務 從法律關係上看,它們可能是企業和其他主體的債務,但實質上是地方政府需要承擔的債務,償債主體仍是**;

2)從2024年起,增加新年的隱性債務是非法的(至少違反了《中華人民共和國預演算法》);

3)新增隱性債務的認定:如果債務超出了企業市場化償債範圍,超出部分由地方政府以各種形式支付,超出部分將判斷為隱性債務;

4)地方政府可以與企業進行正常的經濟往來,但需要掌握兩個基本原則:一是履行必要的採購程式;其次,定價必須以市場為導向。

3.當地“城市投資公司”的債務。

地方“城市投資公司”誕生於乙個特殊的歷史時期,對促進地方經濟發展發揮了重要作用,但也積累了大量難以清點和償還的債務。 當地城市投資公司的債務包括:

1)與銀行的信貸融資;

2)國家發改委、證券交易所、全國金融機構投資者協會發行的標準化有價債券;

3)與持牌貸款非銀行金融機構(信託公司、融資租賃公司、小額貸款公司等)進行非規範授信;

4)租賃、保理等金融機構應付債務,處於符合狀態,並有真實**情景支援;

5)租賃、保理等金融機構在不合規狀態下應償還的債務,沒有真實**情景支援,純粹是為了融資;

6)** 本期交易中與上下游企業形成的債務(預收賬款、應付賬款、應付票據等);

7)在當地金融資產交易平台,發行有價**或“應收賬款”作為基礎資產承擔的賣回債務;

8)與第三方的私人借貸。

4.地方“國有企業”的債務。

除城投企業外,隸屬於地方國資體系和金融體系的國有企業也會根據自身經營需要借款,為自己謀取利潤。 雖然地方國有企業債務與地方**的相關性較低,但由於地方**是實質意義上的股東,如果處置不當,也會對地方融資環境產生不利影響。

(2)什麼樣的債務是“轉債”?

2024年7月召開的政治局會議將“地方**債務”的口徑改為“地方債務”。 在這次**金融工作會議上,“地方債務”的表述繼續延續。 由此可見,從廣義上講,地方政府需要對法定債務、隱性債務、城鎮投資債務和地方國有企業債務實行統一管理,並將其納入債務解決範圍。 據了解,財政部等部門也在研究制定地方隱性債務和法定債務的合併監管辦法。

然而,狹義的“區域性債務”自2024年以來已經經歷了四輪。

前三輪“債務”主要是為了解決地方隱性債務。

通過發行置換債券、實施縣隱性債務化解小規模試點、全區擴大化解隱性債務試點和無隱債試點,明確地方隱性債務, 地方債務總額沒有變化。通過逐步消除隱性債務,實現債務償還與企業債務償還責任的區分和隔離。

本輪“債務”主要是解決東部三省、天津、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、重慶、廣西、貴州、雲南等12個重點省份的到期債務(不單單是隱性債務)。

事實上,上述地區被允許發行地方**專項再融資債券(共1.5萬億元),提高地方債務水平,利用發債資金對城市投資企業進行大規模流動性支援。

通過上述四輪債務,基本達到了兩個效果:

一是城市投資弱勢主體債務明顯緩解;

二是企業的償債責任與償債責任的相對明確和區分。

上述成果為在地方一級建立長期債務解決機制奠定了基礎。

根據所涉及的指標體系,本文採用驗證性因子分析模型,基於因子負荷計算指標權重。 以這種方式計算的權重可以更好地反映指標與維度之間的相關性,評價結果更加客觀有效。

(3)地方政府需要區別對待,以及“四債共管”。

由於資源有限,強調“四債共管”不是“四債共管”。

一方面,地方政府要建立同級全套債務“乙個賬戶”。 2024年10月21日,中國人民銀行行長潘功生在財政工作報告中指出,地方政府要“建立統計監測制度,加大政策落實力度”。 地方政府需要細化協調各類債務的本金、發行利率、二級市場交易利率、到期時間、續期難度、違約影響等因素,並利用視覺化手段在電腦、移動終端等裝置上展示,供各級管理人員查閱參考, 運用科技手段,對各項債務進行統籌管理。

另一方面,不同的債務需要區別對待,以便將有限的資源投入到最需要解決的債務上。 差別待遇應掌握以下原則:

1.“法定債務”——頂層網格的規模

地方**“法定債務”的總額和用途由財政部嚴格監管。 在當前地方政府化解隱性債務和經濟發展的雙重需求下,增量資金已成為任何地方的“剛性需求”。 發行地方債券是成本最低、合規最順從的地方基金。

因此,地方政府需要積極與財政部溝通,擴大地方政府債券發行規模,嚴格落實債券發行目的(從2024年開始,中華人民共和國審計署將特別關注地方專項債券的使用)。

2.“隱性債務”——存量:有序解決,增量:堅決遏制。

(一)有序解決存在的“隱性債務”。

由於“隱性債務”本質上是地方政府的債務,因此必須償還股票債務。 但是,由於地方政府資源有限,隱性債務的償還需要根據實際情況區別對待。 2024年,財政部印發《地方全口徑債務清單統計填報指示》,其中闡述了六種債務解決方式,包括:償還財政資金、轉讓**股權、償還經營國有資產權益、專案結轉資金使用、償還營業收入、合規入企經營債務、 通過借款償還舊款、延期等方式償還,並通過破產重整或清算解決。根據實際情況,地方政府需要靈活運用財政部提到的六種債務方式,以便最大限度地將債務資金帶給地方政府,盡快解決隱性債務問題。

(二)堅決遏制增量“隱性債務”增長。

如前所述,隱性債務本質上是非法的。 ** 一再下令堅決遏制“隱性債務”增量增長。 地方政府要堅決劃清企業在增量債務中的權利、責任和利益界限,在與企業進行經濟往來時,要堅持必要的採購程式,堅持市場化原則,杜絕隱性債務的增長。 首先,要加大審計力度,對隱性債務的增加實行零容忍政策,發現後予以處置。

(3)解決“隱性債務”的後續影響。

對於地方政府來說:隱性債務的化解,可以幫助地方政府輕裝上陣,以更合規的方式為資金融資,降低融資成本; 對於地方城市投資公司來說,隱性債務的解決可以降低城市投資公司的報表負債率,降低融資成本。 公司自身移除財政部隱性債務清單,可以減少金融機構對公司施加的各項融資限制,進一步拓寬合規融資渠道。 對金融機構:短期內,隨著隱性債務的化解,地方**和城投公司的負債比例和融資成本將降低,有利於地方融資環境的改善,城投公司的信用水平提公升,規範化城投債的安全邊界加強; 但從長遠來看,隨著全國隱性債務解決進展的深入,信貸和企業信用將進一步削減和明確,“城市投資信心”將不復存在,金融機構需要優化標準化城市投資債券的風險控制體系和投資標準,避免標準化城市投資債券違約從金融機構向實體經濟的傳導路徑。

3.“城市投資債”——加強分類管理,保留留

地方政府需要加強對地方城市投資公司的債務管理和控制,制定城市投資公司債務管理責任機制,要求城市投資公司建立透明、準確的債務賬本,並及時向上級匯報不同債務週期的資金需求。 各省應建立自己的“631”債務報告機制。 即:提前6個月,協調債務到期; 資金應提前 3 個月獲得**; 資金提前 1 個月到位。

同時,針對不同型別的城市投資債務,在資源有限的情況下,實行分類管理:

1)用盡資源保護標準化債券,不成為標準化債券第一違約的地區;

2)直接面對人民群眾的集體債務,如地方金融交易所發行的定額融資產品,努力做好債務償還工作,避免***案件的發生;

3)銀行信貸,爭取獲得政策支援,爭取延期和降息支援;

4)其他合規債務應根據實際情況辦理;

5)對於不合規的債務,各方應承擔連帶責任。

4.“國企債務”——慎重處理,責任心是關鍵

由於地方國有企業完全以市場為導向,理論上公司債務與**的關係較弱。 但是,由於**是國有企業的股東,國有企業的日常業務與當地政府有著千絲萬縷的聯絡,地方國有企業拖欠地方融資甚至影響地方經濟發展的情況並不少見。 回想起來,地方政府為此付出的代價(融資利率的提高和融資規模的降低)甚至遠遠超過了地方國有企業的違約金額,得不償失。因此,地方政府仍需謹慎對待地方國有企業的債務,加強地方國有企業的責任感,避免新官視舊賬的問題。

解決地方**債務的三項必要措施

(一)千方百計鞏固自身債務解決責任

這次一流的金融工作會議明確要求“緊縮和鞏固金融風險處置責任”。 對於地方政府來說,要千方百計地開源、節支,鞏固自身的債務解決責任。 更有效的債務減免措施至少包括:

1.加快融資平台並整合,實行分類管理

地方政府要全面梳理融資平台的業務特點、資產特徵和盈利能力,對區域內城市投資公司實行分類管理。

(1)列入名單的城市投資公司逐步成為第一部門的推廣機構,實行有限融資,保障短期債務安全。

對於公益屬性較強的城市投資公司(列入新融資平台名單的企業),可以考慮整合強弱或建立新的城市投資主體,吸收併購原區域的城市投資公司。 綜合城市投資將定位為一流部門推廣機構,不再安排新的市場化業務,在轉型期充分發揮其“合法”融資功能,利用強勢主體的信用等級和所有主體的債券發行資質,最大限度地利用資本市場工具,發行債券償還到期債券,替代銀行貸款, 實現榜單上榜城市投資公司標準化債券和銀行貸款的債務擔保,有效拓寬地方債融資渠道。

(2)兼具城市投資屬性和市場導向屬性的企業,在轉型期要加快市場化轉型,用好資本市場融資工具。

由於這些企業仍具有較強的城市投資屬性,一方面可以繼續利用資本市場融資工具借入新債和銀行貸款償還舊債。 另一方面,可以為企業注入區域優勢資源,促進企業市場化轉型,利用各種市場化融資工具助力企業發展。 在市場化轉型過程中,不再允許承擔地方政策任務。

(3)城鎮投資屬性較弱的工業國有企業

堅持市場化、法治化原則,嚴格政企分離,僅通過地方國有資產和金融體系履行和享受投資者的權利和義務。 當地政府堅決禁止為此類企業提供任何形式的信用擔保。 企業獨立經營,自負盈虧。

2.盤活現有資產,提高資產利用效率

2024年6月,**辦公廳印發《關於進一步盤活存量資產、擴大有效投資的意見》(國板發2024年第19號),將存量資產盤活提公升到新的戰略高度。 這就要求地方政府除了建立債務“一賬”外,還需要建立資產“一賬”,系統梳理各類資產的權屬關係、權利確認缺陷、經營狀況等要素,進行分類振興

1)對於需要繼續持有的資產,需要提高資產的運營效率,可以考慮引入專業團隊或市場化合作,提高資產回報率。在這方面,打破現有的利益格局是關鍵。

2)對於整體資產,要充分利用當地產權交易平台,依法依規開展資產上市,積極配合資產經紀服務機構擴大交易對手數量,提高交易成功率。

3)對於最高階的資產,需要由主要領導帶領,組成資產分類團隊,尋找最合適的金融機構進行合作,努力解決各類資產缺陷。充分利用金融機構的專業能力,利用招商銀行、準REITs、公募REITs等資產化工具,提公升資產整體水平。

3.建立地方債務解決平衡。

在省級層面率先,整合省級財政資金和國企盈餘資金,最大限度募集社會資金,建立區域內債務化解水平,承擔區域內有支付壓力的黃金交易所發行的標準化債券和定向融資計畫公開發行,確保地方金融安全和治理穩定。

(二)提高與金融機構的溝通水平,全方位尋求與金融機構的合作

對於各大金融機構來說,城市投資公司融資是乙個比較敏感和重要的問題。 在當前環境下,城市投資資產仍是相對安全的資產,配置價值仍然較高。 這就要求地方政府和城市投資公司的主要負責人提高業務能力和服務態度。

一方面,要加強對金融監管政策的研究,特別是相關監管部門出台的化解地方債務風險的新政策。 例如,2024年2月11日發布的《商業銀行金融資產風險分類管理辦法》對重組資產和風險的五級分類作了新的規定。 要充分利用金融監管政策,謀求地方債務解決與金融機構利益的平衡。

另一方面,需要進入局內,親自帶領團隊與各大金融機構進行溝通談判,包括:五大國有銀行、兩大政策性銀行、地方城市商業銀行、**和地方AMC等金融機構充分利用標準化債券、資產化、信貸融資等金融工具,實現“以低代高、以長代短、以新代舊”的地方債務,進一步優化地方債務結構。

(三)提公升與金融機構的溝通水平,全方位尋求與金融機構的合作

由於地方債務數額巨大,要完全依靠自身力量實現債務的徹底解決,要爭取最大程度的支援。

2024年以來,共開展了四輪地方政府債券互換工作,包括:

2024年至2024年,發行置換債券,以非**債券的形式置換債務;

2024年,已建立縣的隱性債務解決試點;

2020-2024年,專項再融資債券將被隱性債務取代;

2024年以來,我們堅決遏制隱性債務增長,妥善化解隱性股債。 它還強調了債務的全面性。

需要強調的是由**牽頭的每一輪債務解決都不是“普惠制”。地方政府要積極學習政策,緊跟精神,最大限度地發揮自己的責任,展現地方政府在減債方面的決心、信心和具體成果,爭取最大程度的地方政府支援。 必要時,借鑑重慶的經驗,向央行申請SPV緊急流動性金融工具支援。

同時,儘管不同地方的債務實際情況不同,但必須從同水平的經驗(和教訓)中吸取教訓。 以遵義路橋銀行貸款延期為例,至少包括:自上而下的政策支援、金融機構的扶持政策、與銀行總行積極協商、規範化債券必須擔保、銀行貸款一步到位全面展期、處置非標準化債務策略,以及許多其他可以用來在談判平台上公布訊息的經驗和做法。 地方政府要積極向同行學習,善於總結經驗,不要一味摸象,盲目推行債務延期或違約,給地方經濟帶來難以承受的負擔。

“轉債”向規範發展、市場化運作的根本路徑

上述債務解決方式都是在資源有限的情況下解決債務的具體措施,更多的是時間和空間的權宜之計。

徹底解決地方債務問題的唯一途徑是堅持市場化和法治化原則明確地方政府與企業的權利責任關係,嚴格實行政企分離,與企業同在履行職責,有序推進地方國有企業改革和投資公司市場化轉型,在戰略中引入市場化考核機制和評價標準; 城市投資公司的人員、管理、運營,從而進一步釋放生產力,創造價值,是“轉債”的根本戰略。

*:本文摘自清華大學人民銀行金融學院金融安全研究中心2024年第11期研究報告,作者為周道旭、陳旭、周靜、劉玉樹、陳芳、饒倩、吳瑩瑩。

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